II SA/Kr 329/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Mirosław Bator Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości skargę oddala. Decyzją z dnia 22 października 2018 r. znak: [...] Starosta [...], na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), udzielił na wniosek Firma A S.A. z siedzibą w K. zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. Ł. , gm. Ł. D., obj. Kw Nr [...], stanowiącej własność M. S. i K. S. na okres 3 miesięcy, licząc od dnia jej zajęcia, ze względu na wystąpienie nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody poprzez wycięcie drzew, których gałęzie ze względu na zbytnie zbliżenie do przewodów linii poniżej wymaganych odległości powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i linii. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto organ I instancji wskazał, że po upływie ww. okresu zajęcia nieruchomości wnioskodawca zobowiązany jest doprowadzić ją do stanu sprzed jej zajęcia oraz wskazał na uprawnienia odszkodowawcze przysługujące właścicielom działki w związku z jej czasowym zajęciem. Starosta [...] zobowiązał także spółkę do sporządzenia przy uczestnictwie właściciela nieruchomości opisu jej stanu w dniu zajęcia oraz po przeprowadzonych na niej pracach, wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, ze wskazaniem kto jest uprawnionym do otrzymania odszkodowania za pozyskane z wycinki drzewo, a ponadto do pisemnego poinformowania organu I instancji o terminie rozpoczęcia oraz zakończenia prac na nieruchomości. W odwołaniu od decyzji M. S. wniósł o uchylenie decyzji w całości. Podniesiono brak rzeczywistych i konkretnych powodów decyzji oraz niesprecyzowanie rodzaju i ilości drzew, które miałyby podlegać wycince, a jedynie ogólnikowe stwierdzenia i cytowanie przepisów. Odwołujący się wskazał, iż w decyzji pominięto względy wynikające z ochrony przyrody oraz prawa własności. Decyzją z dnia 21 stycznia 2019 r. [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 22 października 2018 r. i orzekł: o odmowie udzielenia spółce Firma A . z siedzibą w K. zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obr.. gm. Ł. D., objętej księgą wieczystą nr [...] [...], stanowiącej własność M. S., s. M. i K. S. na okres 3 miesięcy licząc od dnia jej zajęcia, ze względu na wystąpienie nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody poprzez wycięcie drzew, których gałęzie ze względu na zbytnie zbliżenie do przewodów linii poniżej wymaganych odległości powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i linii; o umorzeniu postępowania przed organem I instancji w pozostałej części, orzeczonej w punktach 2-7 sentencji zaskarżonej decyzji, uznając, że nie zaistniały przewidziane w art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki zajęcia nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że początkowo do wniosku o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości nie załączono żadnych materiałów obrazujących sytuację istniejącą w terenie, a jedynie notatkę służbową. Następnie pismem z dnia 6 lipca 2018 r. przedłożono do akt "dokumentację fotograficzną obrazującą stan zagrożenia". Ponadto pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. Firma A Oddział w K. poinformował, iż "podczas oględzin linii 110kV relacji Rożnów - Chomranice (dawniej Rożnów - Biegonice) w przęśle 43-44 stwierdzono niebezpieczne zbliżenie się drzew do przewodów roboczych w/w linii". Zdaniem Wojewody przedłożona dokumentacja jest niewystarczająca do poczynienia niezbędnych w sprawie ustaleń, ponadto wnioskodawca nie wykazał dostatecznie, aby na przedmiotowej nieruchomości zaistniała potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Organ II instancji, wskazując na wywłaszczeniowy charakter instytucji będącej przedmiotem sprawy, podniósł naruszenie zasady proporcjonalności, która to wyraża się w stosowaniu jedynie takich środków, które są niezbędne do osiągnięcia wyznaczonego celu. Powyższą decyzję Wojewody z dnia 21 stycznia 2019 r. Firma A zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w K.. W skardze zarzucono: 1. naruszenie przepisu art. 126 ust. 5 w związku z art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to naruszenie miało istotny wpływ na wydaną decyzję a polegające na przyjęciu, iż zebrany przez organ materiał dowodowy jest niewystarczający do potwierdzenia wystąpienie przesłanek wskazanych w wymienionych przepisach, a tym samym pozwalającym na wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości w celu przeprowadzenia niezbędnych na niej prac, mających na celu usunięcie istniejącego niebezpieczeństwa, prowadzącego do powstania zagrożenia życia i zdrowia osób postronnych oraz wyrządzenia znacznej szkody, 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wykonanie wycinki drzew, krzewów, podrostów i gałęzi w pasie czynnych linii elektroenergetycznych na działce [...] obr. Ł. gm. Ł. dolna obj. KW NS1 [...] nie kwalifikuje się do wydania decyzji w trybie art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy stan drzew stanowi zagrożenie katastrofą, awarią urządzeń lub sieci czyli nieprzewidywalnej sytuacja lub stan, który nakazuje szybkie, natychmiastowe działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, 3. naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż wystąpiły braki w ustaleniu stanu faktycznego potwierdzającego nagłości zdarzenia mogącego spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia osób postronnych oraz powstanie znacznej szkody, w konsekwencji uznanie w sposób dowolny, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania stosownego zezwolenia, co wpłynęło na treść orzeczenia Wojewody. Skarżąca spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uznanie zaistnienia przesłanek z art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwalające na zajęcia działki [...] obr. Ł. gm. Ł. dolna lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż nagłej potrzeby nie można utożsamiać z nagłością nastąpienia zdarzenia. Wskazano na zagrożenia mogące zaistnieć w przypadku pozostawienia wysokiego zadrzewienia około linii elektroenergetycznej (awaria, pożar, porażenia) oraz na cel przepisu z art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. zapobieżenie powstania szkody. Zdaniem skarżącego z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że nagła potrzeba zapobieżenia powstania znacznej szkody wystąpiła. Skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi na obowiązek organu administracji publicznej podjęcia ciągu czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego koniecznego dla wyjaśnienia stanu sprawy, podkreślając przy tym konieczność współudziału strony w realizacji tego obowiązku. W niniejszej sprawie wnioskodawca w celu wykazania nagłości zdarzenia mogącego spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia osób postronnych oraz powstanie znacznej szkody przedłożył dokumentację fotograficzną i protokół z 2 sierpnia 2018r. Właściciel nieruchomości M. S. przez czas trwania postępowania nie zaprzeczał, aby niebezpieczeństwo w postaci iskrzenia nie istniało. Również przeprowadzone przez organ I instancji oględziny przedmiotu sprawy potwierdziły istnienie przesłanek stanowiących realne zagrożenie dla życia i zdrowia osób postronnych oraz powstanie znacznej szkody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Zgodnie z art. 126 ust. 1 u.g.n. W przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Wojewoda nakreślił obszernie w decyzji wykładnię tego przepisu dokonaną tak w doktrynie jak i w judykaturze, nie ma więc potrzeby tego powtarzać. Skrótowo tylko należy przypomnieć, że "Istotą przesłanki nagłej potrzeby jest taka nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują szybkie, natychmiastowe działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, przy czym podstawą wydania decyzji powinny być także wiarygodne informacje, z których wynika potrzeba niezwłocznego działania. Owa nagłość wymaga powiązania zatem z przeciwdziałaniem zdarzeniom, które miałyby w przyszłości wpływ na powstanie znacznej szkody. Chodzi zatem o możliwość wystąpienia zdarzenia, które może zaistnieć bez wpływu człowieka, jak i jego zaniechań, ponieważ szkoda może zaistnieć w każdym momencie, co wymaga odpowiedniej reakcji. Ponadto może się to wiązać także z wystąpieniem siły wyższej, czyli zdarzenia nie tyle powstałego bez wpływu człowieka co niedającego się przewidzieć; co nie oznacza, że nie można takiego zdarzenia się spodziewać w przyszłość z uwagi na stopień prawdopodobieństwa " (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r. I OSK 1274/14, LEX nr 2035951 ). Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. w przypadku planowanych działań ( por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1342/17, LEX nr 2457111). "Analizując znaczenie takich pojęć jak "siła wyższa" lub "nagła potrzeba" (art. 126 ust. 1 u.g.n.) należy zauważyć, że w obu wypadkach ustawodawca zakłada zaistnienie takich stanów, które nakazują natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody. Tak więc podstawą wydania decyzji w takich sprawach muszą być takie informacje, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania" (tak wyrok NSA z dnia 5 lutego 2009 r., I OSK 301/08, LEX nr 515988). Należy jeszcze zauważyć, że "W przypadku działania organu na wniosek, podstawę wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości z powodu nagłej potrzeby lub siły wyższej, czy decyzji potwierdzającej zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości z tych powodów - stanowi co do zasady tylko wniosek. To podmiot, który ma interes prawny w wydaniu decyzji i zapobieżeniu znacznej szkodzie, musi przekonująco udokumentować spełnienie przesłanki nagłej potrzeby lub siły wyższej, uzasadniających niezwłoczne zajęcie nieruchomości bez zgody właściciela"(por., wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 maja 2019 r., II SA/Ol 280/19, LEX nr 2675796 ). Mając na względzie powyższe uwagi, trzeba przyjrzeć się, co zainicjowało niniejszą sprawę, jakie informacje zostały ujawnione we wniosku. Otóż wskazano tam, że zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości ma mieć miejsce celem zapobieżenia znacznej szkodzie, przy czym planowane prace polegać będą na kompleksowym wykonaniu usługi wycinki, przycinki drzew, krzewów, podrostów i gałęzi na działce nr [...]. Jednocześnie wskazano we wniosku teoretycznie, że drzewa rosnące pod lub obok linii w zbyt małej odległości stanowią realne zagrożenie i prowadzą do zagrożenia szkodami. We wniosku nie podano, jak konkretnie zagrożenie przedstawia się na przedmiotowej działce, a tylko wspomniano o pracach "planowanych" w zakresie wycinki. Do wniosku jako jego uzasadnienie dołączono notatkę służbową pracownika "usług leśnych i ogrodniczych" – spółki działającej na zlecenie Tauronu, która ją sporządziła, jak to ujęła, "w związku z rutynowym przeglądem serwisowanych linii". W notatce tej /k.5 akt adm./ sporządzonej w kwietniu 2018r. wskazano, że w poprzednim roku właściciel działki, poinformowany o konieczności wycinki i cięć korekcyjnych stwierdził, że drzewa rosną na tyle daleko, że sam dokona korekty we wskazanym pasie. Ostatecznie właściciel zgodził się na wycenę rzeczoznawcy, a jak pracownik udał się na miejsce z rzeczoznawcą, to się z tego wycofał. Oświadczył nadto, że jest w sporze ze spółką [...]. Spółka "usługi leśne i ogrodnicze" załączyła nadto pismo do akt sprawy /k.48/, gdzie w nawiązaniu do wniosku wskazano, że wycinka drzew była planowana na okres przed rozpoczęciem wegetacji, jednak właściciel nieruchomości się wycofał, nie zgodził się na wycenę rzeczoznawcy i zakazał wstępu na nieruchomość. Nadto podano, że stan faktyczny znacząco zmienił się w stosunku do tego, który istniał w 2017r. Kolejnym dowodem zebranym w sprawie były oględziny dokonane 3 sierpnia 2018r. Zdjęcia wykonane "od dołu" nie pokazują, jaka jest odległość drzew od linii przesyłowej. Natomiast z protokole oględzin wskazano jedynie, że drzewa osiągnęły wysokość miejscami zagrażającą awarii linii i zachodzi konieczność ich usunięcia. Analizując zebrany materiał, widoczne jest przede wszystkim to, że uczestnik M. S. istotnie jest w sporze ze spółką [...], jak i jej pełnomocnikiem, Spółką "usługi leśne i ogrodnicze" i nie zgadza się na wycięcie drzew. We wniosku mowa była o rutynowej kontroli, a nie o nagłym wezwaniu w sytuacji zagrożenia oraz opisywano sytuację sprzed roku, kiedy to właściciel nie zgodził się na wycenę rzeczoznawcy. We wniosku opisywano abstrakcyjnie zagrożenie przyrostu drzew, ale nie wskazano żadnych konkretów istniejących w stanie faktycznym. Mowa była o nieudanych negocjacjach z właścicielem nieruchomości, a nie o nagłym zagrożeniu szkodą. Trzeba mieć tutaj na uwadze, że rutynowa kontrola była przeprowadzona w kwietniu 2018r. i wówczas, jak wynika ze sporządzonej notatki, żadnego nagłego zagrożenia nie było. Wniosek został złożony w czerwcu 2018r, czyli dwa miesiące później i skoro polegał na notatce z kwietnia 2018r., także nie opierał się o sytuację siły wyższej albo potrzeby zapobieżenia nagłej szkodzie, jak tego wymaga przepis art. 126 ust. 1 u.g.n. Także w trakcie postępowania nie zebrano dowodów, które by taką sytuację opisywały. Na pewno takim dowodem nie mogą być oględziny, a zwłaszcza wykonane zdjęcia, z których nie wynika bliska odległość konarów i gałęzi drzew od przewodów, mająca skutkować nagłą szkodą. Także z protokołu oględzin nie wynika, jaka jest odległość gałęzi od linii, albowiem zamiast podać przybliżone odległości, wskazano tylko, że drzewa "miejscami zagrażają awarią". Protokół oględzin nie zawiera zasadniczo ustaleń faktycznych w tym najważniejszym aspekcie, a jest tylko zapisem stanowisk stron, w tym M. S., w kontekście negocjacji co do jego zgody na wykonanie prac wycinkowych. Mając na względzie całość naprowadzonych okoliczności, a zwłaszcza treść notatki dołączonej do wniosku, wskazać trzeba, że to za mało, aby w tym stanie faktycznym wysnuć wniosek o istnieniu potrzeby zapobieżenia nagłej szkodzie. Z całą pewnością nie ma tutaj, w zakresie stanu faktycznego z 2018r., sytuacji "iskrzenia", o której pisze się w skardze, a o którym nie ma mowy w aktach sprawy. Trzeba bowiem pamiętać, że organy miały na uwadze ustalony stan faktyczny z 2018r, a nie stan późniejszy. Jeśli w okresie późniejszym ten stan faktyczny się zmienił, to jest to ewentualnie podstawa do złożenia nowego, odrębnego wniosku. W okresie wiosny 2018r. nie było potrzeby zapobieżenia nagłej szkodzie, czynności skarżącej były rutynowe i prowadzono tylko nieudane negocjacje co do przycięcia drzew z właścicielem. Wymaga przy tym podkreślenia, że w żadnym wypadku zastosowanie trybu przewidzianego w art. 126 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) nie może być swoistą "sankcją" za brak postępów w rokowaniach z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W art. 126 ustawy zawarte są bowiem szczególne przesłanki, których zaistnienie pozwala na ingerencję organu dokonaną w trybie natychmiastowym ( tak wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2005 r. SA/Sz 1710/03 LEX nr 300491 ). Istotą ustawowej przesłanki "nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody", o której mowa w ust. 1 art. 126 u.g.n., jest taka nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują szybkie działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Podstawą wydania takiej decyzji powinny być wiarygodne informacje, potwierdzające konieczność niezwłocznego działania. "Nagłość", o której mowa w cytowanym przepisie, powinna pozostawać w związku z koniecznością przeciwdziałania zdarzeniom, które miałyby wpływ na powstanie znacznej szkody. W niniejszym stanie faktycznym taka nagłość nie występuje. To spostrzeżenie trafnie poczynił w swojej decyzji organ II instancji, wydając prawidłowo decyzję reformatoryjną, która jest właściwym odzwierciedleniem wskazanych wyżej ustaleń. W szczególności, analizując stan faktyczny w świetle wymogu owej "nagłości", a konkretnie jej braku, Wojewoda trafnie zauważył, że rutynowa kontrola miała miejsce w kwietniu 2018r, a wniosek został złożony w czerwcu 2018r, a zatem 2 miesiące później. Należy założyć, że gdyby istniało zagrożenie natychmiastową szkodą, nie składano by wniosku za dwa miesiące, tylko natychmiast. Warto także przypomnieć, że w przypadku art. 126 ust. 1 u.g.n. to na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedstawienia we wniosku takich okoliczności, które pozwoliłyby na zastosowanie tego przepisu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z uwagi na powyższe nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. Organ II instancji bowiem właściwie ocenił zebrane dowody, poprawnie ustalił stan faktyczny i dokonał prawidłowej oceny prawnej tego stanu. W efekcie nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego, a to art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n., wobec faktu, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu. Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.