II SA/Kr 329/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. Spółki Komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2023 r., znak: WI-I.7840.7.32.2023.JW w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. Spółki Komandytowej z siedzibą w K. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi J. sp. k. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) jest decyzja Wojewody Małopolskiego z 14 grudnia 2023 r. znak WI-I.7840.7.32.2023.JW w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W stanie faktycznym sprawy decyzją z 9 marca 2023 r. nr AB.III-W.1.203.2023 Starosta Krakowski udzielił pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany dla inwestora N. sp. z o.o. na zamierzenie budowlane budowy dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą na działkach nr [...] i [...] w Z.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Wskazała, że nie została uznana za stronę postępowania, a inwestycja wprowadza ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu działki nr [...], gdzie istniejący obiekt jest w trakcie przygotowywania do pozwolenia na budowę. Decyzją z 14 grudnia 2023 r. Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewoda wskazał, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania z uwagi na fakt, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jak podał organ, plany inwestycyjne skarżącej nie zostały dokładnie przedstawione, brak jest również w obiegu prawnym decyzji administracyjnej, zatwierdzającej wyżej zasygnalizowane zamierzenie. Regulowane przepisami odległości miejsc postojowych od okien budynków, nie dotyczą pomieszczeń o których mowa w odwołaniu, tj. pomieszczeń usługowych. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, najmniejsza odległość pomiędzy projektowanymi budynkami, a istniejącym budynkiem na działce skarżącej wynosi 11,5 m co spełnia wymagania przepisów przeciwpożarowych. Organ wskazał, że działka skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi (jest od nich oddzielona działką drogową nr [...], stanowiącą współwłasność Inwestora, odwołującej, oraz wielu innych podmiotów, jak również jest elementem drogi dojazdowej do inwestycji), otoczona jest działkami drogowymi (działkami o użytku dr), ma nieregularny kształt, szerokość ok. 7 m, powierzchnię 1,72 ar, wyłukowane narożniki działki, znajdujący się na niej parterowy budynek techniczny zlokalizowany jest z trzech stron od granic działki w odległościach oscylujących od 0 do 1 m, natomiast od południowej granicy działki w odległości wynoszącej ok. 12 m. Trudność zatem w zabudowie tej działki, wynika z charakteru działki, jej kształtu, powierzchni i usytuowania na niej budynku technicznego w zbliżeniu do granic działki. Wojewoda Małopolski stwierdził, że ze względu na ww. określone względy, projektowana inwestycja nie spowoduje ograniczeń w zabudowie działki skarżącej, brak też przepisu szczególnego, na podstawie którego można stwierdzić, że projektowana inwestycja wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie działki skarżącej. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: 1. art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 1 k.p.za. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez umorzenie postępowania z uwagi na przyjęcie, że Skarżąca nie była stroną postępowania prowadzonego przez Starostę Krakowskiego, podczas gdy postępowanie powinno zostać zakończone uchyleniem decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 9 marca 2023 roku, 2. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, w szczególności pominięcia decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 14 lipca 2022 roku, nr AB.III-W.6743.1.19.2022, 3. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. żart. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 19 ust. 1, § 13, § 60 i § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające niewłaściwym ich zastosowaniu i w konsekwencji na przyjęciu, że nieruchomość Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podkreśliła, że w analizie przedstawionej w uzasadnieniu dokonano jedynie częściowej i wybiórczej weryfikacji stanu faktycznego z kontekście obowiązujących przepisów. Obszar oddziaływania powinien zostać przeanalizowany również pod kątem możliwości zmiany sposobu zabudowania nieruchomości znajdujących się w zakresie obszaru oddziaływania. W niniejszej sprawie ma to o tyle szczególne znaczenie, że Skarżąca dokonała zgłoszenia planowanego sposobu użytkowania obiektu technicznego, o czym poinformowała organ w odwołaniu. Wprawdzie zgłoszenie to zostało zakwestionowane przez Starostę Krakowskiego poprzez wniesienie sprzeciwu, jednak jego podstawę stanowiło stanowisko organu, zgodnie z którym planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. A zatem organom administracji architektoniczno-budowlanej znany jest sprecyzowany i wyartykułowany przez Skarżącą zamiar inwestycyjny, jaki Skarżąca planuje urzeczywistnić na działce [...], a który został określony w pierwotnie dokonanym zgłoszeniu jako nadbudowa istniejącego obiektu budowlanego i zmiana sposobu jego użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny. Skarżąca podkreśliła, że samo potencjalne oddziaływanie jest już wystarczające do stwierdzenia o istnieniu interesu prawnego. Istnienie potencjalnego oddziaływania inwestycji powoduje, że strony mają prawo podejmować działania ukierunkowane na zapewnienie przestrzegania w toku postępowania administracyjnego wszystkich określonych prawem wymagań związanych z realizacją inwestycji. Nie sposób zaakceptować założenia, w myśl którego sam fakt czasowego pierwszeństwa w staraniu o uzyskanie pozwolenia na budowę dla nieruchomości, na której ma być realizowana Inwestycja, miałby skutkować wyłączeniem konieczności przeprowadzenia analizy ograniczeń w zabudowie nieruchomości Skarżącej, jakie taka Inwestycja może spowodować. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie ma miejsce oddziaływanie Inwestycji na jej nieruchomość przede wszystkim - choć niewyłącznie - w zakresie przepisów dotyczących odległości miejsc postojowych od okien budynków oraz od granicy działki budowlanej, przesłanianiem i zacienianiem oraz przepisów związanych z bezpieczeństwem pożarowym. Skarżąca sprecyzowała, że aktualnie budynek na działce [...] ma przeznaczenie techniczne, co powoduje, że w odniesieniu do odległości do miejsc postojowych zastosowanie znajdują inne odnośne przepisy, natomiast w przyszłości planowany jest jako budynek mieszkaniowo-usługowy, do którego zastosowanie znajdą m.in. przepisy dotyczące pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. W uzasadnieniu odniesiono natomiast jedynie do sytuacji dotyczącej pomieszczeń usługowych, a nie mieszkaniowych. Jak wyżej natomiast wskazano, zamiar inwestycyjny co do działki [...] został przez Skarżącą zamanifestowany. Dodała, że nie przeprowadzono w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą Małopolskim jakiejkolwiek analizy związanej z potencjalnym zacienianiem i przesłanianiem. Na sąsiedniej do nieruchomości inwestycyjnej, już jest usytuowany obiekt, który zgodnie z obowiązującym MPZP może zostać przebudowany lub nadbudowany i w dalszej kolejności użytkowany jako budynek mieszkalny. Końcowo skarżąca dodała, że weryfikacji w niniejszej sprawie powinna podlegać również odległość między zewnętrznymi ścianami budynków pod kątem przepisów bezpieczeństwa pożarowego, zawartymi w § 271 i nast. Warunków Technicznych, Bez umożliwienia Skarżącej udziału w postępowaniu weryfikacja ta nie była możliwa, bowiem ani organ, ani Inwestor nie posiadali wiedzy na temat warunków technicznych budynku znajdującego się na nieruchomości Skarżącej. Niewielka odległość planowanej Inwestycji od ww. budynku wskazuje jednak na potencjalną możliwość naruszenia ww. przepisów, co stanowi podstawę do uznania, że nieruchomość Skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania Inwestycji, a Skarżąca powinna być stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Istotą niniejszej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy skarżąca, która jest właścicielem działki nr [...] w Z., winna być stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego dla inwestora N. sp. z o.o. na zamierzenie budowlane budowy dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą na działkach nr [...] i [...] w Z.. Skarżąca podkreślała, że budynek obecnie istniejący na tej działce (stacja trafo) ma zmienić sposób użytkowania ( usługi) i być ewentualnie nadbudowany o część mieszkalną. Odpowiadając na to pytanie negatywnie, Wojewoda Małopolski wskazał, że regulowane § 19 warunków technicznych odległości miejsc postojowych nie dotyczą pomieszczeń usługowych, odległość budynku od budynku projektowanego wynosi 11,5 m co spełnia wymogi przepisów przeciwpożarowych, a działkę od objętej projektem oddziela droga. Nadto Wojewoda wypunktował cechy charakterystyczne działki nr [...], podkreślając ewentualne trudności w zabudowie działki skarżącej wynikające z jej kształtu, powierzchni, usytuowania budynku w zbliżeniu do granic działki. Z tych względów stwierdził, że planowana inwestycja nie ogranicza zabudowy działki. Powyższe stanowisko nie jest przekonywujące. Jak wynika z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2023.682 t.j., dalej "p.b."), Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o: obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Co do stanowiska orzecznictwa, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2023 r. VII SA/Wa 1301/23 LEX nr 3608579 wskazano: "Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na obecnym etapie nie sposób wykluczyć, że właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której ma być zrealizowana Inwestycja, znajduje się poza oddziaływaniem tejże inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie podnosi się, że nie tylko wyraźne czy bezsporne naruszenie praw wynikających z szeroko rozumianego prawa budowlanego sprawia, że aktualizuje się podstawa z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b., ale wystarczające jest istnienie potencjalnego oddziaływanie. Samo potencjalne oddziaływanie jest już wystarczające do stwierdzenia o istnieniu interesu prawnego. Tym samym, istnienie potencjalnego oddziaływania inwestycji powoduje, że strony mają prawo podejmować działania ukierunkowane na zapewnienie przestrzegania w toku postępowania administracyjnego wszystkich określonych prawem wymagań związanych z realizacją inwestycji". Z kolei WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28 lipca 2023 r. II SA/Po 865/22 LEX nr 3592694 wskazał: "Nie tylko wyraźne/bezsporne naruszenie praw wynikających z szeroko rozumianego prawa budowlanego sprawia, że aktualizuje się podstawa z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b., ale wystarczające jest istnienie potencjalnego oddziaływanie, które zresztą zostało ujawnione w niniejszym postępowaniu. Samo potencjalne oddziaływanie jest już wystarczające do stwierdzenia o istnieniu interesu prawnego. Istnienie potencjalnego oddziaływania inwestycji powoduje, że strony mają prawo podejmować działania ukierunkowane na zapewnienie przestrzegania w toku postępowania administracyjnego wszystkich określonych prawem wymagań związanych z realizacją inwestycji. Gdyby na tym etapie pominąć jakąkolwiek ze stron, utraciłaby ona możliwość ewentualnego zakwestionowania potencjalnych uchybień poczynionych przez inwestora, jego projektanta, czy nawet organu administracji architektoniczno-budowlanej". W powyższych orzeczeniach podkreśla się element potencjalności oddziaływania; tak więc chodzi nie tylko o rzeczywiste oddziaływania, ale i o oddziaływania możliwe. Przy czym z drugiej strony nie można też zakładać nieopartej na faktach hipotezy takich oddziaływań: owa potencjalność musi mieć oparcie w rzeczywistości. Nie chodzi także o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Ta ostatnia kwestia została podkreślona w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2023 r. II OSK 2535/21 LEX nr 3503610: "Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Przenosząc te zapatrywania na grunt niniejszej sprawy, wskazać trzeba, że nie było zadaniem organu odwoławczego koncentrowanie się na charakterystyce działki skarżącej w kontekście ewentualnej trudności w jej zabudowie ( tu nadbudowie budynku), gdyż i tak organ nie rozstrzygnie tych kwestii w niniejszym postępowaniu. Znamienne jest zresztą, że organ takiej zabudowy nie wykluczył, a jedynie wskazał na trudności. Tak czy inaczej, właściwym zadaniem organu było zbadać, czy wystąpią możliwe ograniczenia w zabudowie działki skarżącej w relacji do projektowanej inwestycji, na które wskazała skarżąca, a jeśli tak – uznać ją za stronę. Należy bowiem założyć, że skoro skarżąca manifestowała poprzez zgłoszenie zamiar budowy, to jest to wystarczający powód, aby przyjąć, że mamy do czynienia z czymś więcej niż tylko wymyśloną hipotezą. Skoro tak, to winno się zbadać kwestie odległości miejsc postojowych przy przyjęciu, że na nadbudowanym piętrze mogą istnieć pomieszczenia na pobyt ludzi, ponownie w tym kontekście kwestię bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz (po raz pierwszy) zacieniania i przesłaniania. Zidentyfikowanie jakiegokolwiek oddziaływania ( nawet dozwolonego) w tych obszarach musi prowadzić do wniosku o uznaniu skarżącej za stronę postępowania. Jak to bowiem trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2024 r. II OSK 2428/23, LEX nr 3693261: "Podmioty określone w art. 28 ust. 2 p.b. w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości, powinny być stronami tego postępowania". Z powyższych względów, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Ponownie rozpoznając sprawę organ postąpi wedle powyższych wskazań. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.