II SA/Kr 3290/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Grażyna Danielec AWSA Dorota Dąbek (spr) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2004 r przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków- Śródmieście Barbary Kapery sprawy ze skargi A. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 21 września 2001r, Nr: [...] w przedmiocie choroby zawodowej -uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji- Uzasadnienie. Decyzją z dnia 21 września 2001r., nr [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2001r., nr [...] , którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u A. Z. choroby zawodowej narządu słuchu, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że A. Z. był zatrudniony w Firmie C. "[...]" S.A. w [...] w latach 1963-87 jako brakarz robót mechanicznych (1963-64), aparatowy procesów polimeryzacji (1964-67) i zestawiacz mieszanek i roztworów (1967-87). W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że w latach 1964-67 miał kontakt ze styrenem o stężeniu 16,5 mg/m3 i butadienem o stężeniu od 39,0 mg/m3 do 91,0 mg/m3. W latach 1967-87 pracował w narażeniu na hałas o poziomie 94 dB. W roku 1987 przeszedł na rentę. Pierwsze badania w kierunku choroby zawodowej zostały przeprowadzone w roku 1992 przez Poradnię Chorób Zawodowych w [...] . W orzeczeniu lekarskim stwierdzono ubytek słuchu UL-17 dB, UP-17 dB, stwierdzając równocześnie, że wielkość ubytku słuchu nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej - słuch społecznie wydolny. Po kolejnych badaniach z marca i kwietnia 1996r. Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] rozpoznając niedosłuch odbiorczy obustronny ze średnimi ubytkami słuchu po odjęciu poprawki na wiek UL-26 dB, UP-24 dB, w orzeczeniu stwierdziła, że taka wielkość ubytku słuchu nie upoważnia do stwierdzenia zawodowej choroby słuchu. Ponieważ rozpoznane schorzenia nie spełniają kryteriów do uznania ich zawodowej etiologii, w związku z czym brak było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, skoro właściwa placówka służby zdrowia nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiedziała się negatywnie w tej sprawie. Z treścią tej decyzji nie zgodził się A. Z.. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji zwrócił się do [...] Ośrodka Medycyny Pracy z prośbą o wydanie opinii, czy zebrany materiał dowodowy może świadczyć o uszkodzeniu słuchu wywołanym działaniem hałasu na stanowisku pracy. W odpowiedzi [...] Ośrodek Medycyny Pracy stwierdził, że wszystkie audiogramy mają przebieg krzywej niecharakterystyczny dla uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu. Z przeważającym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością uszkodzenie słuchu A. Z. spowodowane jest czynnikami pozazawodowymi. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podniesiono, że wydane w sprawie orzeczenia i opinia lekarska o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu wydane przez 3 uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia są zbieżne. Zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie choroby przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ustalenie jej związku przyczynowego z wykonywaną pracą. W przedmiotowej sprawie zaś brak jest rozpoznania choroby zawodowej. Odnośnie rozpoznanego u A. Z. ubytku słuchu, przy wydawaniu przedmiotowej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wziął również pod uwagę pogląd, że w przypadku stwierdzenia na podstawie specjalistycznych badań ubytku słuchu o wielkości nie przekraczającej 30 dB w uchu lepiej słyszącym, przyjmuje się, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Dlatego decyzja o nie stwierdzeniu u A. Z. choroby zawodowej została utrzymana w mocy. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję A. Z. nie zgadza się z orzeczeniem w części dotyczącej uznania, że ubytek słuchu mniejszy niż 30 dB nie jest chorobą słuchu. Skarżący dodał również, że jego uszkodzenie słuchu spowodowane zostało hałasem w miejscu pracy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że bezspornym w sprawie jest, że skarżący pracował w narażeniu na hałas ponadnormatywny. Jednak sam fakt pracy w narażeniu na czynnik szkodliwy nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, bowiem niezbędne jest jej kliniczne rozpoznanie, którego w tym wypadku brak. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2001r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wymieniono "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów. W niniejszej sprawie przeprowadzone u skarżącego badanie audiometryczne wykazało niedosłuch obustronny typu odbiorczego. W orzeczeniu lekarskim z 1992r. Poradnia Chorób Zawodowych w [...] stwierdziła ubytek słuchu UL-17 dB, UP-17 dB, dodając, że wielkość ubytku słuchu nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej - słuch społecznie wydolny. Orzeczeniem z czerwca 1996r. Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] , rozpoznając niedosłuch odbiorczy obustronny ze średnimi ubytkami słuchu po odjęciu poprawki na wiek UL-26 dB, UP-24 dB także stwierdziła, że taka wielkość ubytku słuchu nie upoważnia do stwierdzenia zawodowej choroby słuchu. [...] Ośrodek Medycyny Pracy w opinii z 2001r. stwierdził, że wszystkie audiogramy mają przebieg krzywej niecharakterystyczny dla uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu oraz że z przeważającym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością uszkodzenie słuchu A. Z. spowodowane jest czynnikami pozazawodowymi. Orzekające w sprawie organy administracyjne odmawiając uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową, uznały za zasadną regułę "30 dB" oznaczającą, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu", ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Wytyczne metodologiczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 1987 r. w sprawie rozpoznania chorób zawodowych, w których ustalono kryterium do przyjęcia choroby zawodowej ubytku słuchu odbiorczego co najmniej 30 dB, nie były oparte na delegacji ustawowej, nie stanowiły zatem źródła prawa mogącego być podstawą orzekania w sprawie chorób zawodowych. Tego typu resortowe zalecenia metodologiczne nie będące źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji. Wprawdzie wydana w toku postępowania odwoławczego uzupełniająca opinia [...] Ośrodka Medycyny Pracy, wskazując na niezawodowy charakter schorzenia słuchu A. Z. podaje inne niż wielkość ubytku słuchu argumenty, niemniej jednak ta opinia zawierając stwierdzenie, że "z przeważającym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością uszkodzenie słuchu A. Z. spowodowane jest czynnikami pozazawodowymi", nie obala istniejącego domniemania związku przyczynowego pomiędzy stanem narażenia zawodowego a stwierdzonym schorzeniem słuchu. Z tego powodu wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, zostały one uchylone. Dodatkowo podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszeń prawa procesowego. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów proceduralnych. Uzasadnienia orzeczeń lekarskich są jednozdaniowe. Nie można zatem uznać, że w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają one treść dokonanego rozpoznania. Wymogów nie spełnia także opinia [...] Ośrodka Medycyny Pracy, w której brak jednoznaczności co do przyczyn wystąpienia schorzenia. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.