II SA/Kr 3298/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Piotr Lechowski WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant : Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2004 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 listopada 2002r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych z dnia [...].1984r. znak: [...] - skargę oddala - Decyzją z dnia 07.11.2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] znak Kol.Odw. [...] utrzymało w mocy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych nr Rej. [...] z dnia [...] .1984r. orzekającej o cofnięciu uprawnień najemcy lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] Panu J. K. oraz o przydzieleniu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] wraz z używalnością przynależności Państwu I. i W. B. do czasu otrzymania mieszkania spółdzielczego. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił współwłaściciel budynku Pan A. W.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych z dnia [...].1984r. nr Rej [...] wydana została w oparciu o prawidłowo powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy ustawy z dnia [...] 1974r. Prawo lokalowe. Kolegium przyznało wprawdzie, że kwestionowana decyzja zawiera pewne wady, a to: nieprecyzyjne określenia dotyczące używalności przynależności oraz nietrafność powołania w podstawie prawnej decyzji przepisu art.35 ust.2 ustawy Prawo lokalowe, konwalidowaną następnie mocą przepisu art.56 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych z dnia . Zdaniem Kolegium wad powyższych nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Kolegium podniosło również, że rzeczywistym celem Wnioskodawcy było uzyskanie możliwości korzystania z przynależności w postaci wc na półpiętrze pomiędzy I i II piętrem, które to zagadnienie nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym toczącym się w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a ponadto w kwestii tej zapadło prawomocne orzeczenie Sądu Okręgowego w [...]. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].2002r. złożył Pan A. W.. Skarżący wniósł o uchylenie ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja: 1/ narusza przepisy prawa materialnego, a w szczególności; art.10 ust.2 ustawy z dnia 10.04 1974r. Prawo lokalowe poprzez jego niezastosowanie, art. 35 ust.2 ustawy z dnia 10.04.1974r. Prawo lokalowe poprzez jego błędne zastosowanie, art.36 ustawy z dnia 10.04.1974r. Prawo lokalowe poprzez; uznanie, że p.p. I. i W. B. przysługują uprawnienia do otrzymania decyzji o przydziale, nieokreślenie w sposób wymagany o zakresie uprawnień do korzystania z pomieszczeń przynależnych do lokalu art.40 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 10.04. 1974r Prawo lokalowe poprzez przyjęcie, że sytuacja p.p. I. i W. B. spełnia warunki w nim przewidziane. 2/ narusza przepisy prawa formalnego, a w szczególności: art.7 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich czynności nakazanych prawem do wyjaśnienia prawdy, art.8 kpa poprzez utrwalanie działań, które podważają zaufanie obywateli do organów Państwa, art.75 kpa i art.77 kpa poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie oraz nie zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, art. 80 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, art. 107 kpa poprzez wydanie decyzji nr [...], która nie spełnia wymogów jakie winna spełniać decyzja Zdaniem Skarżącego w wyniku powyższych uchybień i nieuwzględnienia powyższych przepisów prawa doszło do naruszenia art. 156 kpa. W piśmie z dnia [...] 2003r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący A. W. zwrócił się o przyspieszenie rozpatrzenia jego skargi, podając w uzasadnieniu, że od czterech lat bezskutecznie stara się o udostępnienie WC położonego na półpiętrze pomiędzy I i II piętrem. Zdaniem skarżącego A. W. najemcy lokalu nr [...] pp I. i W. B. samowolnie zajęli przedmiotowe WC zamieniając je na składowisko rzeczy niepotrzebnych, co powoduje, że inny lokal będący w dyspozycji skarżącego pozbawiony jest dostępu do sanitariatów na klatce schodowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, a także dokonaną ocenę prawną. W szczególności Kolegium wskazało na nietrafność zarzutu Pana A. W. dotyczącego faktu, iż Kolegium zauważywszy pewne wady przedmiotowej decyzji przeszło nad nimi do porządku dziennego. Nietrafność wskazanego zarzutu wynika z faktu, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jako wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy wadami wyjątkowo ciężkimi określonymi w art.156 §1 kpa. Jedną z przesłanek obligujących organ do stwierdzenia nieważności decyzji jest fakt wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, na którą to przesłankę powoływał się Skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważyło zatem czy przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. /Wyrok NSA z dnia 17.09.1997r., IBISA 1425/96, niepublikowane; Wyrok NSA z dnia 21.10.1992r., VSA 86/92 publ. ONSA z 1993r., nr l, poz.23/. Przedmiotowa decyzja, wydana została na podstawie przepisów art.46, art.42, art.35 ust.2 ustawy Prawo lokalowe. Zgodnie z art.46 ustawy Prawo lokalowe terenowy organ administracji władny był wydać decyzję o cofnięciu przydziału w przypadku gdy najemca faktycznie lokalu nie zajmował. Jak wynika z akt sprawy wydanie przedmiotowej decyzji nastąpiło po opuszczeniu lokalu przez dotychczasowego najemcę Pana J. K.. Zgodnie zaś z art.42 jeżeli najemca opuścił lokal, a pozostały w nim jego dzieci, terenowy organ administracji państwowej powinien w miarę potrzeby przydzielić im ten lokal w całości lub części. Przepis art.42 ustawy nie wskazywał czasookresu, jaki dziecko opuszczającego najemcy winno zamieszkiwać uprzednio wraz z byłym najemcą, dlatego sam fakt zamieszkiwania stanowiło spełnienie przedmiotowej przesłanki. Jak podkreśla Kolegium Odwoławcze spełniona również została przesłanka istnienia potrzeby przydzielenia lokalu, bowiem z uwagi na cztero osobową rodzinę Pani I. B. brak było możliwości przekwaterowania wymienionej wraz z rodziną do mieszkania spółdzielczego zajmowanego przez matkę wymienionej wraz z J. K.. Jak podkreśla Kolegium w przedmiotowej sprawie organ administracyjny nie przyznał uprawnienia wbrew literalnemu brzmieniu wskazanego przepisu. Zdaniem Kolegium powoływane przez Skarżącego nieprecyzyjne określenia dotyczące używalności przynależności nie stanowią wady decyzji, którą można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Jako niezasadny należy również uznać zarzut braku możliwości konwalidowania wady, powołania przepisu art.35ust.2 ustawy Prawo lokalowe. Artykuł 35.ust.2, który ograniczał czasowo przydział lokalu do czasu otrzymania mieszkania spółdzielczego, został powołany nieprawidłowo. Jednak na podstawie art.56 ustawy z dnia o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych przydział lokalu przekształcił się z mocy prawa w umowę o najem lokalu mieszkalnego na czas nie oznaczony. Kolegium wskazało również, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się Pan A. W. doręczana była administratorowi budynku, na co wskazuje treść rozdzielnika zawartego w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.97 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.05 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W niniejszym postępowaniu sądowym przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] .2002r., która została podjęta w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].1984r., wydanej przez Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, które jest postępowaniem nadzwyczajnym dotyczącym decyzji ostatecznej ma odmienny charakter i zakres niż postępowanie odwoławcze wszczęte w wyniku złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Regulacja dotycząca postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zawarta w art.156 kpa. obliguje organ administracyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie, w której nie orzeka on co do istoty sprawy rozstrzygniętej nawet wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na organie orzekającym spoczywa obowiązek ustalenia, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art.156 §1 kpa., natomiast organ nie prowadzi postępowania co do istoty sprawy czyli przydziału lokalu mieszkalnego. Podstawowy zarzut skargi opiera się na twierdzeniu, że decyzja co do której zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc spełniona została przesłanka art.156 §1 pkt 2 kpa., uzasadniająca stwierdzenie nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów podnoszonych w skardze. Jako podstawą prawną wydania decyzji z [...].1984r. o cofnięciu Panu J. K. uprawnień najemcy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] i przydzieleniu tego lokalu Państwu I. i W. B. wskazano art. 55 pkt 3, art.46, art. 42, art.35 ust.2 ustawy z dnia 10.04.1974r.Prawo lokalowe /w brzmieniu zawartym w Dz.U Dz 1983r. Nr 11, poz.55/. Artykuł 55 ustawy prawo lokalowe określał właściwość organów w sprawach lokalowych i mieszkaniowych orzekających w pierwszej instancji. Zgodnie z pkt 3 tego artykułu w miastach podzielonych na dzielnice organem właściwym był naczelnik dzielnicy. Natomiast art.46 ustawy prawo lokalowe określał kiedy można wydać decyzję o cofnięciu przydziału lokalu. Przepisy te nie były przedmiotem zarzutów. Zarzuty dotyczyły podstawy prawnej przydziału lokalu mieszkalnego Państwu I. i W. B.. Podstawę prawną przydziału lokalu mieszkalnego stanowił art.42 ustawy z 10.04.1974r. Prawo lokalowe. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem ust. 1 art.42, jeżeli najemca opuścił lokal mieszkalny a pozostały w nim jego dzieci, osoby przysposobione lub rodzice, terenowy organ administracji państwowej powinien w miarę potrzeby przydzielić im ten lokal w całości lub w części. W przypadkach społecznie uzasadnionych, również inne osoby bliskie mogły uzyskać przydział całego lub części lokalu opuszczonego przez najemcę. Przepis ten stanowił samodzielną podstawę przydziału lokalu mieszkalnego, jeżeli były spełnione określone w nim przesłanki. Do przesłanek tych należy pozostanie w lokalu osób wymienionych w art.42. Przepis art.42 ust. 1 ustawy Prawo lokalowe formułując przesłankę "pozostania w lokalu" w żaden sposób nie określał wymaganego okresu czasu pozostawania w lokalu, aby można było przyjąć, że przesłanka została spełniona. Przydział lokalu mieszkalnego na podstawie art.42 ust. 1 ustawy Prawo lokalowe mogły uzyskać tylko osoby wskazane w tym przepisie. Do podstawowej kategorii osób należały dzieci najemcy, który opuścił lokal. Przepis ten dopuszczał, aby w społecznie uzasadnionych przypadkach również inne osoby bliskie najemcy mogły uzyskać przydział lokalu mieszkalnego. Zgodnie z definicją osoby bliskiej, zawartej w art.8 ust.1 ustawy Prawo lokalowe, do osób bliskich najemcy należą "jego wstępni, zstępni, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, powinowaci w tej samej linii lub stopniu". A zatem do osób bliskich najemcy, którym można było przydzielić lokal mieszkalny opuszczony przez najemcę należeli m.in. wnukowie, zięć. Stąd też w przedmiotowej sprawie na podstawie art.42 ust. 1 ustawy Prawo lokalowe, istniała podstawa prawna do przydziału lokalu mieszkalnego Panu W. B., T., K. B.. Zważywszy, że osoby te nie posiadały tytułu do innego lokalu mieszkalnego, nie były również objęte przydziałem lokalu spółdzielczego, który otrzymała Pani A. K.. W takim stanie faktycznym spełnione zostały pozostałe przesłanki określone w art.42 ust. 1 ustawy Prawo lokalowe, do których należała potrzeba przydzielenia lokalu. Nadto skoro istniała podstawa prawna do przydziału lokalu Panu W. B. i małoletnim dzieciom, celowe i społecznie uzasadnione było objęcie tym przydziałem również Pani I. B., która była ujęta w przydziale lokalu spółdzielczego otrzymanego przez Panią A. K.. Przydział lokalu mieszkalnego na podstawie art.42 ustawy Prawo lokalowe następował na czas nie oznaczony. W przedmiotowej sprawie w decyzji Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych z dnia [...] 1984r. jako podstawę prawną wydania decyzji, oprócz art.42, wskazano art.35 ust.2 ustawy Prawo lokalowe. Art. 35 ust.2 ustawy, który określał kiedy lokal mieszkalny może być przydzielony na czas oznaczony. Jednym z przypadków przydziału lokalu na czas oznaczony był przydział pomieszczenia zastępczego osobom, które uzyskały zapewnienie otrzymania w określonym terminie mieszkania będącego w dyspozycji spółdzielni mieszkaniowej. Powołując się na art.35 ust.2 ustawy Prawo lokalowe, w decyzji z dnia [...] 1984r. orzeczono, że przydział lokalu następuje do czasu otrzymania mieszkania spółdzielczego. Artykuł 35 ust.2 ustawy prawo lokalowe stanowił odrębną podstawę prawną przydziału lokalu mieszkalnego, niezależną od podstawy prawnej określonej w art.42 ust. 1 ustawy. Inne przesłanki były wymagane przy przydziale lokalu na podstawie art.42 ust. l, a inne przesłanki przy przydziale lokalu na podstawie art.35 ust.2, inny był również czas na jaki przydzielano lokal w obu tych przypadkach. W przedmiotowej sprawie podstawą prawną przydziału lokalu mieszkalnego był art.42.ust. 1 ustawy Prawo lokalowe, wskazanie jako podstawy prawnej dodatkowo art.35 ust.2 ustawy było niezasadne, a konsekwencją tego był przydział lokalu na czas oznaczony. Ta nietrafność powołania w decyzji art.35 ust.2 ustawy prawo lokalowe, została konwalidowana na podstawie art.56 ust. 1 ustawy z dnia 02.07 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 105, poz.509/. Artykuł 56 ust. 1 powołanej ustawy stanowił, że najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale jest e rozumieniu ustawy, najmem zawartym na czas nie oznaczony. A zatem z mocy prawa najem na czas oznaczony wynikający z decyzji został przekształcony w najem zawarty na czas nie oznaczony. Tym samym sam fakt wskazania w decyzji obok innych przepisów art.35 ust.2 ustawy jako podstawy prawnej wydania decyzji nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa. Podstawę prawną wydania decyzji o przydziale stanowił bowiem art.42 ustawy, którego przesłanki zostały spełnione. Kolejny zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy określenia przynależności. W decyzji z dnia [...] .1984r. przydzielono Państwu I. i W. B. lokal mieszkalny nr [...] wraz z używalnością przynależności w budynku przy ul. [...] w [...] . Decyzja nie określała przynależności i nie określała zakresu uprawnień najemcy. Zgodnie z art.31 ust.5 ustawy Prawo lokalowe, decyzja o przydziale lokalu powinna określać zakres uprawnień najemcy do pomieszczeń przynależnych. Rozstrzygnięcia zatem będzie wymagało ustalenie, czy nie określenie zakresu uprawnień najemcy do pomieszczeń przynależnych można traktować jako rażące naruszenie prawa. Zważywszy, że ustawodawca dopuszczał możliwość dokonywania zmian w zakresie uprawnień najemców do pomieszczeń przynależnych, art.31 ust.6 ustawy Prawo lokalowe stanowił, że terenowy organ administracji państwowej, na wniosek wynajmującego lub najemcy, może w uzasadnionych przypadkach dokonywać zmian w uprawnieniach najemców do pomieszczeń przynależnych do lokalu mieszkalnego, nie określenie w decyzji o przydziale zakresu uprawnień najemcy do pomieszczeń przynależnych nie zamykało stronom możliwości doprecyzowania tego zakresu. Z możliwości tej, nieograniczonej czasowo, mógł skorzystać zarówno wynajmujący jak i najemca, a właściwy był tryb postępowania administracyjnego. Skoro zatem istniała podstawa prawna, aby każda ze stron mogła wystąpić z wnioskiem o określenie uprawnień najemcy do korzystania z pomieszczeń przynależnych początkowo w trybie postępowania administracyjnego, a po zniesieniu szczególnego trybu najmu na drodze postępowania sądowego, nie określenie w decyzji o przydziale lokalu zakresu uprawnień najemcy do pomieszczeń przynależnych nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie zakres uprawnień najemcy do korzystania z jednego z pomieszczeń przynależnych tj spornego wc położonego na półpiętrze pomiędzy I i II piętrem, był przedmiotem prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] 1999r., syg. Akt [...]. Odnośnie zarzutu skarżącego, że decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] nie powinna być w ogóle wydana, albowiem lokal nr [...] został wydzielony z większego lokalu nr [...] , a brak jest decyzji administracyjnej stwierdzającej, że taki lokal został wydzielony i może stanowić odrębny lokal mieszkalny. W takim przypadku zdaniem skarżącego nie mogła być wydana decyzja na nieistniejący lokal. Zarzut skarżącego nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Przede wszystkim brak podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie wydzielenia lokalu i określania drogą decyzji czy lokal ten stanowi odrębny lokal mieszkalny. Ponadto zgodnie z prawem lokalowym przedmiotem przydziału na podstawie decyzji administracyjnej mógł być lokal mieszkalny, a definicja lokalu mieszkalnego zawarta była w art.5 ustawy Prawo lokalowe. Zgodnie z art.5 ust. 1 za lokal mieszkalny uważało się samodzielny lokal mieszkalny, jak tez jego część obejmującą co najmniej jeden pokój o powierzchni nie mniejszej niż 10 m 2, jeżeli jest on odrębnym przedmiotem najmu. Natomiast definicja samodzielnego lokalu mieszkalnego zawarta była w ust.2 art.5 zgodnie z którą, samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku zespół izb, łącznie z pomieszczeniami pomocniczymi, w których zamieszkanie nie wymaga korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. W świetle powyższej definicji lokalu mieszkalnego, przedmiotowy lokal nr [...] mógł stanowić przedmiot przydziału na podstawie decyzji administracyjnej. Skarżący powołuje się również, że o decyzja o przydziale lokalu z dnia [...] 1984r. nie została doręczona ówczesnej właścicielce budynku Pani Z. W., która nie znała jej treści a on dowiedział się o tej decyzji w 1999r. po śmierci matki. Przede wszystkim fakt nie brania przez stronę udziału w postępowaniu może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, zgodnie z art.145 §1 pkt 4 kpa, nie jest to natomiast przesłanka określona w art.156 § 1 kpa, a więc przesłanka, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji. Nie mniej ten zarzut również nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Przede wszystkim z rozdzielnika zamieszczonego w decyzji z dnia [...].1984r. wynika, że decyzję tą otrzymał administrator budynku, a ponadto w aktach sprawy jest pismo Urzędu Miasta [...] Wydziału Lokali i Budynków z dnia [...].1994r. [...] , adresowane do Pani Z. W., stanowiące odpowiedź na jej pismo w sprawie najemcy lokalu nr [...]. Także prowadzone postępowanie sądowe przed Sądem Rejonowym i Okręgowym przeczy tym twierdzeniom. Mając na uwadze obowiązujący stan prawny i stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów podnoszonych w skardze i zgodnie z art.151 ustawy z dnia 30.08. 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ skargę oddalił.