II SA/Kr 330/05

Sygn. akt II SA/ Kr 330/ 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Renata Czeluśniak ( spr. ) Sędziowie : WSA Grażyna Firek WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r. , nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej K. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak: [...] Dyrektor Wydziału Urbanistyki Architektury i Budownictwa z upoważnienia Prezydenta Miasta T. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie połączenia ul. [...] z ul. [...] na działkach nr 3/39, 7/3, 6/2 obr 325 oraz nr 46 obr. 287 w T. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. K., zarzucając organowi l instancji, iż nie zawiadomił jej o wszczęciu postępowania. Skarżąca wskazała także, iż organ l instancji decyzją z dnia [...] 2004 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie w związku z wycofaniem wniosku Tarnowskiego Zarządu Dróg Miejskich. Po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] 2005 r. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, iż w dniu [...] 2004 r. do siedziby Urzędu Miasta T. wpłynął wniosek inwestora Zarządu Dróg Miejskich o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie połączenia ul. [...] z ul. [...] na działkach nr 77/22, 6/4, 6/2 obr 325 w T., po czym pismem z dnia [...] 2004 r. inwestor wniósł o zmianę przebiegu inwestycji pomijając działki nr 77/22, 6/4 i 6/2, w ich miejsce włączając działkę nr 3/39. W dniu [...] 2004 r. Ostatecznie inwestor określił przebieg planowanej inwestycji przez działki nr 3/39, 7/3, 6/2 obr 325 oraz nr 46 obr. 287 w T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 54 w/w ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e), ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; Zdaniem Kolegium organ l instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji tzn. na tym etapie postępowania brak jest podstaw do uznania, iż zamierzona inwestycja polegająca na budowie połączenia ul. [...] z ul. [...] jest sprzeczna z przepisami prawa. Decyzja organu l instancji posiada bowiem wszystkie elementy jakie zostały przewidziane w w/w ustawie. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał ponadto, iż teren inwestycji posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze - w myśl uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z 30.12.1991 r. nr XX/210/91, gdyż był on przeznaczony pod budowę ulicy lokalnej (symbol planu -07.KLn). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 56 w/w ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tym samym, według oceny Kolegium, nie było przesłanek przemawiających za uchyleniem bądź zmianą zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono też, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia prac budowlanych bowiem będzie to mogło nastąpić dopiero po wydaniu przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie postępowania o pozwolenie na budowę rozstrzygane będą szczegółowe kwestie techniczne planowanej inwestycji wynikające z przepisów Prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutu odwołaniu, iż organ l instancji nie powiadomił skarżącej o wszczęciu przedmiotowego postępowania, organ odwoławczy podniósł, iż z zalegającego w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że, K. K. w dniu [...] 2004 r. odebrała zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Dlatego też zarzut skarżącej o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 Kpa) uznano za bezzasadny. Co do zarzutu, iż decyzją z dnia [...] 2004 r. organ l instancji umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie w związku z wycofaniem wniosku Zarządu Dróg Miejskich, wyjaśniono, że fakt, iż inwestor wycofał wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie uniemożliwia złożenia ponownego w wniosku w tym przedmiocie. Złożenie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zobowiązuje zaś organ l instancji do wszczęcia w tym zakresie postępowania w myśl art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, że postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] 2003 r. nie jest tożsame z niniejszym postępowaniem, bowiem zostało ono zakończone wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] 2004 r. Wobec tego brak jest podstaw do łączenia obu spraw w jedną sprawę administracyjną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję K. K. podtrzymała zarzuty zgłoszone w odwołaniu. Podniosła ponadto, że dopiero w dniu [...] 2004 r. skarżąca otrzymała zawiadomienie datowane [...] 2004 r. o wszczęciu w dniu [...] 2004 r. postępowania administracyjnego na żądanie Zarządu Dróg Miejskich w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie połączenia ul. [...] z ul. [...] na działkach nr 77/22,6/4,6/2 obr. 325 w T. Jednocześnie w niniejszym zawiadomieniu organ l instancji poinformował, iż " W dniu 14.05.2004 r. zmieniono przebieg planowanego połączenia. Inwestycja obejmuje działki nr 3/39; 7/3; 6/2 obr. 325 oraz nr 46 obr.287 w T. Jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO w T., w dniu [...] 2004 r. inwestor wniósł o zmianę przebiegu inwestycji pomijając działki nr 77/22, 6/4, 6/2, a w ich miejsce włączając działkę nr 3/39, przy czym w dniu [...] 2004 r. ostatecznie określił przebieg planowanej inwestycji przez działki nr 3/39, 7/3, 6/2 obr. 325 oraz nr 46 obr. 287 w T. Skarżąca nie została powiadomiona o treści i wpływie pisma z dnia [...] 2004 roku, jak również o treści pisma z dnia [...] 2004 roku o zmianie przebiegu inwestycji. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z trzema wnioskami w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego , tj. z dnia [...] 2004 r., [...] lub [...] 2004 r. i [...] 2004 r., które to wnioski winny być objęte osobnymi postępowaniami administracyjnymi, gdyż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Zatem każda zmiana tych granic jest zmianą lokalizacji inwestycji i winna skutkować złożeniem nowego wniosku. Wg skarżącej zostały również naruszone przepisy art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ust.1 zd. 2, zgodnie z którym to przepisem "Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.", gdyż strona skarżąca o postępowaniu wszczętym w dniu [...] 2004 roku została powiadomiona dopiero w dniu [...] 2004 roku, tj. po upływie czterech miesięcy, przedmiotowe postępowanie od dnia [...] 2004 roku dotyczyło właścicieli działek nr 122, 6/4, 6/2, 3/39 obr. 325 i działki 46 obr.287 w T., natomiast jak wynika z rozdzielnika zaskarżonych decyzji, tylko dwie strony spośród właścicieli uczestniczyły w niniejszym postępowaniu. Zdaniem strony skarżącej naruszony został również w przedmiotowej sprawie przepis art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, gdyż T. Zarząd Dróg Miejskich jest jedynie jednostką organizacyjną Urzędu Miasta T., nie posiada osobowości prawnej, a zatem nie może być stroną w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Mając to na uwadze należy stwierdzić, iż inwestorem w przedmiotowej sprawie jest Gmina Miasta T. reprezentowana przez Prezydenta Miasta ustalenie lokalizacji winno nastąpić na jej rzecz, a brak jest podstaw prawnych do uznania za inwestora Zarządu Dróg Miejskich. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze organ II instancji wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą przebiegu planowanej inwestycji, co nie jest tak istotną zmianą wniosku, że należałoby uznać, iż zgłoszone zmiany spowodowały wszczęcie nowego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U z 2004 r. nr 204, póz. 2086 z późn. zm.) prezydent miasta jest zarządcą dróg gminnych. Zgodnie zaś z art. 20 pkt 3 w/w ustawy do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora. Z kolei w myśl art. art. 21 ust. 1 omawianej zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 oraz ust. 5 i 6, może wykonywać obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio sejmik województwa, radę powiatu, radę miasta stołecznego W. lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło iż, skoro zarząd drogi wykonuje obowiązki zarządcy drogi, to także odnoszą się one do prowadzenia inwestycji. Również trzeci zarzut strony skarżącej - naruszenie przez organ l instancji zasady uczestnictwa w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż inwestor ostatecznie sprecyzował swój wniosek w dniu [...] 2004 r., a zawiadomieniem z dnia [...] 2004 r., doręczonym skarżącej w dniu [...] 2004 r., organ l instancji poinformował stronę o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z zamierzeniem inwestycyjnym wnioskodawcy oraz o prawie do złożenia zastrzeżeń i wniosków. Od tego momentu skarżąca była informowana o wszystkich czynnościach podejmowanych w toku postępowania. Według Kolegium w tej sytuacji nie można twierdzić, iż skarżąca nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania, co naruszałoby zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. W przedmiotowej sprawie stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a zatem skarga jako zasadna została uwzględniona. Zgodnie z art. 10 kpa: § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. § 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. § 3. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Zgodnie natomiast z art. 106. § 1kpa : §1 jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. § 2. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. § 5. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Decyzja organu l instancji była przedmiotem uzgodnień z Tarnowskim Zarządem Dróg Miejskich w Tarnowie i Małopolskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie. Świadczą o tym dwa postanowienia z dnia 21.06.2004 r. (k.26) i z dnia 01.07.2004 r.(k.27). Procedura ta, zgodnie z ww. przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, wymagała od organu l instancji zawiadomienia skarżącej o wystąpieniu do tychże organów celem zajęcia przez nie stanowiska. Takie zawiadomienie nigdy jednak skarżącej nie zostało doręczone, co jednoznacznie świadczy o naruszeniu przepisu art. 106 § 1, 2 i 5 k.p.a. Niezawiadamiając skarżącej o zwróceniu się o zajęcie stanowiska do innego organu, organ l instancji, w ocenie Sądu, naruszył przepis art. 106 § 2 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a., ograniczając stronie jej udział w postępowaniach uzgadniających. Również zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powyższych norm, bowiem wad postępowania organu l instancji nie dostrzegł organ odwoławczy. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone z obrazą zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania i praworządności działania organów (art. 7 i 10 k.p.a.), w związku z czym zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), zwłaszcza, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, iż: - zgodnie z art. 29 kpa stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej, - skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania po ostatecznym sprecyzowaniu wniosku przez inwestora, w wyniku którego zamierzona inwestycja objęła działki skarżącej. Stwierdzić ponadto należy, iż w aktach sprawy brak jest uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z 30.12.1991 r. nr XX/210/91, na którą powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia dokonanie sądowej weryfikacji w tym zakresie. Ponadto wniosek z dnia 1 czerwca 2004 r. (k. 17 akt adm.) nie został złożony i podpisany przez dyrektora Tarnowskiego Zarządu Dróg Miejskich, a brak pełnomocnictwa dla pracownika do występowania z takim wnioskiem. Postępowanie winno zostać uzupełnione w celu usunięciu wszystkich braków, o których wyżej mowa, przy pełnym zastosowaniu wymogów postępowania administracyjnego, szczególnie wynikających z przepisów art. 10 i 106 kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.