II SA/Kr 3314/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Małgorzata Brachel - Ziaja AWSA Kazimierz Bandarzewski ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J.C. kwotę [...]zł. ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. B. w dniu [...] 2001 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynku mieszkalnego, podpiwniczonego wolnostojącego, z płaskim dachem oraz budowie garażu wolnostojącego przy ul. O. w T. na działce nr [...]. Jako przewidywany dojazd do obiektu wskazano we wniosku na prawo służebności przez wschodni pas działek nr [...], [...] i nr [...]. Zgodnie z załącznikiem graficznym do wniosku przewidywany wjazd powinien nastąpić z działki nr [...]. W toku postępowania uzgodniono w drodze postanowienia bez zastrzeżeń zamierzenie inwestycyjne z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] 2002 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolno stojącego i budynku garażowego na działce nr [...] w T. przy ul. O. W uzasadnieniu wskazano, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T. z dnia 30 grudnia 1991 r. zatwierdzonym uchwałą nr XX/210/91. Teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 13. MN. 2. B. II przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne 2-kondygnacyjne. Maksymalną ilość kondygnacji ustalono na dwie, nie wyżej niż 7 metrów licząc od poziomu gruntu do okapu. Nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi ok. 6,5 metra od linii rozgraniczającej tereny o symbolu 13.KDn. Jako dojazd docelowy oznaczono dojazd od drogi o symbolu 13. KDn, natomiast jako dojazd tymczasowy dojazd ustanowiony prawem służebności przez działki nr [...].[...],[...] i [...]. Forma architektoniczna zaprojektowanego budynku powinna być dostosowana do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Projekt zagospodarowania działki powinien przewidywać przewagę zieleni w stosunku do zabudowy. Jako warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej wskazano na możliwość wykonania przyłączy do istniejących sieci miejskich po opracowaniu i zatwierdzeniu projektów branżowych. Określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich nakazując na nie utrudnianie dostępu do drogi publicznej właścicielom działek sąsiednich, nie pozbawianie właścicieli działek sąsiednich dostępu do mediów oraz ograniczenie emisji hałasu i innych uciążliwości. Termin ważności ustalono na [...] 2003 r. Załącznik graficzny nie zawierał jakichkolwiek odległości inwestycji od granic działki oraz linii rozgraniczenia terenu inwestycji. Decyzję tą doręczono J.C. w dniu 9.08.2002 r., która dnia 22.08.2002 r. wniosła od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu odwołująca się podniosła, iż w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono linii rozgraniczających teren inwestycji, a przy tym nie wskazano linii rozgraniczających dla terenu rezerwowanego w planie miejscowym pod obszar tras komunikacyjnych pod nazwą 13 KDn. Podniesiono, iż nie jest zrozumiały dla odwołującej się oznaczenie dojazdu w decyzji organu I-instancji jako docelowy i tymczasowy, a ponadto w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinno określać się konkretnej lokalizacji obiektów budowlanych. Organ I - instancji postanowieniem z dnia [...] 2002 r. sprostował oczywistą omyłkę w zaskarżonej decyzji w ten sposób, że zamiast załącznika graficznego będącego koncepcją inwestora, dołączono załącznik graficzny zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5.11.2002 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem miejscowym, który dla tego terenu określa przeznaczenie 13.MN.2.B.II - tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, objętej częściową ochroną struktury przestrzennej pod nadzorem konserwatorskim. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż według jego oceny zarzuty odwołującej się dotyczą błędnego załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji, który to załącznik został sprostowany jako dotknięty oczywistą omyłką i organ I instancji w drodze postanowienia sprostował tą omyłkę i prawidłowy załącznik przekazał stronom postępowania. Jako ochronę interesów osób trzecich w tym odwołującej się wskazano na ten fragment ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji, który zapewnia dostęp do drogi publicznej. Wyjaśniono znaczenie zaskarżonej decyzji jako aktu nie przesądzającego ani o szczegółowej lokalizacji budynków, ani nie będącego upoważnieniem do rozpoczęcia prac budowlanych. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została doręczona J.C. w dniu [...] 2002 r. i dnia [...] 2002 r. skarżąca J.C. wniosła na tą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja oraz załącznik graficzny do tej decyzji są wadliwe, ponieważ są one niezgodne z planem miejscowym. Zaskarżona decyzja nie zawiera rezerwy terenu pod obszar tras komunikacyjnych po stronie południowej działki nr [...]. Załącznik graficzny decyzji zawiera wprawdzie oznaczenie obszaru 13 KDn, ale określenie tego obszaru na załączniku graficznym jest odmienne od zawartego w planie miejscowym - sięgacz drogowy został przesunięty o kilka metrów w kierunku ul. O. Przesunięcie obszaru komunikacyjnego spowodowało przesunięcie linii zabudowy działki nr [...]. W ten sposób, zdaniem skarżącej, zmieniono warunki obsługi komunikacyjnej działek sąsiednich i działka nr [...] pozbawiona została gwarancji bezspornego dojazdu i obsługi w media. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentacje zawarta w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że błędny załącznik graficzny do decyzji organu I-instancji z dnia [...] 2002 r. został sprostowany postanowieniem z dnia [...] 2002 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Podniesiono, że bezpodstawnym są obawy skarżącej, iż błędnie sporządzony załącznik graficzny pozbawi ja dojazdu do działki nr [...]. Załącznik ten nie jest podstawą do rozpoczęcia prac budowlanych a jego celem jest jedynie oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, a nie linii rozgraniczających teren działki. Wskazano, że art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia zgodnego z planem miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca J. C. dniu [...] 2002 r. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Decyzja organu odwoławczego zawiera naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjne w zakresie uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu częściowo z innych jednak powodów, niż podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest bowiem związany granicami skargi i jego obowiązkiem jest zbadanie zgodności z prawem czynności organu administracji podjętych w danej sprawie, w tym również zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi (art. 134 § l P.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane na działce nr [...]. Organ jako strony tego postępowania uznał właścicieli i współwłaścicieli działek sąsiednich w stosunku do działki nr [...]. W związku z tym zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i decyzje organów podejmowanych w tej sprawie powinny być skierowane do tak ustalonych stron. Analiza akt sprawy wskazuje zaś, że niektóre osoby zostały pominięte w postępowaniu administracyjnym i nie brały w nim udziału. W postępowaniu nie brał udział B.C., współwłaściciel działki nr [...]. Organ odwoławczy dodatkowo pominął wśród stron postępowania M.S., współwłaścicielkę nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], mimo że osoba ta brała udział w postępowaniu I-instancyjnym. Z treści decyzji organu I-instancji wynika, że dojazd docelowy "będzie przebiegał od drogi o symbolu 13.KDn". Jednocześnie w załączniku graficznym do wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w ogóle nie ma drogi oznaczonej o symbolu 13.KDn a w miejscu wskazanym w załączniku graficznym do decyzji organu I-instancji jako droga o symbolu 13.KDn są wskazane działki oznaczone numerami [...],[...],[...],[...],[...]. Jeżeli w ten sposób określono dojazd do terenu inwestycji, to tym samym nie miało żadnych podstaw działanie organu polegające na pozbawieniu właścicieli tych działek w udziale w tym postępowaniu. Oznaczenie trasy komunikacji z obszarem inwestycji nie jest bez znaczenia w świetle prawa materialnego dla osób posiadających prawa do terenu komunikacji. Z akt sprawy wynika zaś, że poza właścicielami działki nr [...] i [...] właściciele pozostałych działek przez które będzie przebiegała komunikacja z terenem inwestycji brali udział w postępowaniu. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że dojazd do projektowanych obiektów nastąpi poprzez działki nr [...],[...] i [...]. Organy administracji nie ustaliły kto jest właścicielem działek nr [...] i [...] i zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że osoby te nie brały udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika zaś, że właścicielem działki nr [...] był F.C. Sam organ w decyzji ustalił, że dojazd tymczasowy nastąpi poprzez działki nr [...], [...] i [...] - należało więc właścicieli tych działek dopuścić do udziału w postępowaniu. W aktach sprawy nie ma wypisu z ewidencji gruntów obejmującej działkę nr [...]. Nie wiadomo więc, czy wnioskodawca J.B. jest jedynym właścicielem tej działki. W aktach sprawy znajduje się kopia odpisu z księgi wieczystej wskazująca na własność J.B. i B.B. Nie ma pewności, czy ci małżonkowie są współwłaścicielami działki nr [...], czy też nie. Prowadzi to do wniosku, że w postępowaniu w tej sprawie organy administracji pominęły niektóre strony postępowania, co prowadzi do braku zapewnienia udziału w nim i zarazem stanowi istotną wadę postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W takim bowiem przypadku strony bez własnej winy nie brały udziału w prowadzonym postępowaniu. Nie jest to jedyne uchybienie, jakie należy zarzucić zaskarżonej decyzji. Istotą decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu było uznanie, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z treścią planu miejscowego. Taki wniosek wprost wynika z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodność z planem miejscowym oznacza zarówno zgodność z jego częścią tekstową, jak i częścią graficzną. W aktach sprawy znajduje się rysunek graficzny planu miejscowego (akta administracyjne sprawy, karła nr 12), który powala na ustalenie przebiegu linii rozgraniczającej obszar 13.MN.2.B.I1 od obszaru 13.KDn. Linia rozgraniczająca te obszary w zakresie objętym tą sprawą przebiega powyżej południowej granicy działki nr [...], czyli jest dalej oddalona od ul. O. niż południowa granica działki nr [...]. Zestawienie tego fragmentu rysunku planu z załącznikiem graficznym zaskarżonej decyzji pokazuje, że załącznik ten odmiennie od treści planu wyznacza granicę obszaru 13.MN.2.B.I1 od obszaru 13.KDn. Obszar 13.KDn jest przesunięty w kierunku południowym (do ul. Okrężnej) wbrew ustaleniom graficznym planu miejscowego. Tym samym część obszaru 13.KDn wynikająca z planu miejscowego została w załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji uznana za obszar 13.MN.2.B.II z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową. W tym zakresie zarzuty zawarte w skardze należy uznać za zasadne, nie jest bowiem dopuszczalne odmienne zakwalifikowanie obszarów przeznaczenia planu miejscowego w załączniku graficznym do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy również podkreślić, że załącznik graficzny wyznaczający linie terenu inwestycji nie jest prawidłowy. Linie te powinny obejmować teren dojazdu i teren przyłączy do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a z załącznika graficznego nie wynika, aby teren inwestycji obejmował dojazd. Wątpliwości budzi ustalenie w załączniku graficznym odległości obszaru inwestycji od granic działki nr [...]. Z fragmentu planu miejscowego zamieszonego w aktach sprawy nie wynika bowiem, aby odległości te wynikały z przepisów prawa miejscowego. Jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa odległości inwestycji od granic działek, to niedopuszczalnym jest zamieszczenie tychże odległości w załączniku graficznym. W ten bowiem sposób nie tylko ograniczono możliwość zabudowy wbrew ustaleniom planu miejscowego, ale i pozbawiono możliwości uzyskania posadowienia przyszłych inwestycji w mniejszych odległościach niż 3 lub 4 metry od granic działki. Zmniejszenie tych odległości jest możliwe na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę poprzez uzyskanie zgodny właściwego organu administracji o odstąpienie od warunków technicznych a taka treść decyzji ustalającej warunki zabudowy, jaką zawiera załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji, uniemożliwia zmniejszenie odległości od granic działki. Z planu miejscowego nie wynika również, aby ograniczenie zabudowy od obszaru oznaczonego symbolem 13.KDn wynosiło 6,5 metra. Kolejny zarzut dotyczy ustalenia obsługi komunikacyjnej do obszaru inwestycji. We wniosku wskazano tylko jedne sposób komunikacji - przez działki nr [...],[...] i [...]. Zaskarżona decyzja ustala sposób komunikacji na docelowy i tymczasowy, chociaż takiego podziału nie wprowadza ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym ani plan miejscowy, a ponadto jako dojazd "docelowy" określa taki dojazd, którego nie zawiera wniosek. W tym zakresie organ 1-instancji ustalił warunki obsługi wbrew wnioskowi inwestora, działając z urzędu. Przed ustaleniem takiego sposobu komunikacji należało zwrócić się do wnioskodawcy o wyrażenie zgody na modyfikację wniosku. Zgodnie ż art. 42 ust. l pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Zaskarżona decyzja w ogóle nie określa jakichkolwiek warunków obsługi w zakresie infrastruktury sieci elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej lub gazowej i to pomimo, że zamierzeniem inwestycyjnym jest budowa domu mieszkalnego i garażu wolnostojącego. Tym samym obowiązkiem organu było konkretne wskazanie na warunki w zakresie infrastruktury technicznej, ponieważ był to obowiązkowy element w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że nie ma potrzeby ustalania jakichkolwiek warunków technicznych, powinien wyjaśnić w treści decyzji powody, dla których odstąpiono od obligatoryjnej treści tej decyzji, wynikającej z pkt 4 ust. 1 art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rekapitulując należy stwierdzić, iż w tej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego - art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w tym zakresie, że nie zbadano zgodności terenu inwestycji z treścią planu miejscowego, w tym z częścią graficzną tego planu. Organy administracji naruszyły również przepisy postępowania - art. 42 ust. 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, także art. 28 k.p.a., art. 7, 77 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. w ten sposób, że treść zaskarżonej decyzji nie zawiera obligatoryjnych jej elementów, a ponadto nie wykazano w aktach sprawy prawidłowego kręgu stron postępowania i nie wyjaśniono istotnych w sprawie okoliczności dotyczących w szczególności zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien przede wszystkim ustalić dopuszczalność dalszego prowadzenia postępowania w zakresie ustalania warunków zabudowy dla tego zamierzenia inwestycyjnego mając na uwadze ewentualne zrealizowanie inwestycji. Po ustalenie braku przeszkód formalnych do prowadzenia postępowania, należy przede wszystkim zwrócić się do wnioskodawcy o ewentualne uzupełnienie treści wniosku o sposób komunikacji i warunki w zakresie obsługi technicznej, prawidłowo ustalić krąg stron w postępowaniu, a także i prawidłowo sporządzić załącznik graficzny. Decyzja orzekająca merytorycznie powinna zawierać ponadto wszystkie elementy wynikające nie tylko z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ale również art. 107 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania oraz naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonywania. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonego przez skarżącą wpisu.