II SA/Kr 3317/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego R.K. kwotę 10 zł (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego adwokata M.G. kwotę 300 zł (trzysta złotych) w tym podatek VAT, z tytułu nieuiszczonych kosztów zastępstwa procesowego z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] Wojewoda N. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego we N. z dnia [...] grudnia 1997r. nr [...] w sprawie dopuszczenia do rozbudowy sklepu na działce nr ewid. "1" w N. w granicy z działką nr "2". Inwestorami rozbudowy byli M. i J.Z., natomiast właścicielem działki nr "2" był R.K. Postanowienie zostało zaskarżone przez R.K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który w sprawie sygn. akt II SA/Kr 550/98 wstrzymał w dniu 22 czerwca 1998 r. wykonanie zaskarżonego postanowienia, a następnie wyrokiem z dnia 29 czerwca 1999 r. uchylił postanowienia obu instancji ze względu na fakt, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z ustawą przepisu rozporządzenia, który stanowił podstawę prawną uchylonych rozstrzygnięć. Wobec uchylenia przez sąd administracyjny wskazanych wyżej postanowień w dniu [...] maja 2000 r. Wojewoda wydał postanowienie nr [...], którym wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody N. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia M. i J.Z. pozwolenia na rozbudowę sklepu spożywczego na działce nr "1" N. Następnie Wojewoda wstrzymał wykonanie tej decyzji w dniu [...] czerwca 2000 r., a decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] uchylił opisaną wyżej decyzję Wojewody N. z [...] kwietnia 1998 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na powyższą rozbudowę. Powodem takiego rozstrzygnięcia był fakt, iż inwestor nie posiada zgody właściciela sąsiedniej działki na rozbudowę w granicy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2000 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody podzielając pogląd o konieczności uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na rozbudowę w granicy działki. Równocześnie decyzją z [...] lipca 2000 r. nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty Powiatu N. z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] w sprawie udzielenia M. i J. Z. pozwolenia na użytkowanie sklepu spożywczego powstałego w wyniku rozbudowy na działce nr "1" w N. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie jest możliwe orzekanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wobec wydania przez Wojewodę opisanej wyżej decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. odmawiającej wydania pozwolenia na rozbudowę. W ocenie Wojewody uchylona decyzja jest w tej sytuacji przedwczesna. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zmianami) oraz art. 105 k.p.a. odmówił R.K. wydania decyzji nakazującej M. i J. Z. wykonanie rozbiórki rozbudowanej części sklepu spożywczego usytuowanego na działce nr ewid. "1" w N. w granicy działki nr ewid. "2" należącej do R.K. Odmówił również wydania nakazu wykonania określonych czynności dotyczących wykonania robót przy rozbudowanej części sklepu spożywczego oraz umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trakcie postępowania toczącego się pod sygn. II SA/Kr 550/98 Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał w dniu 22 czerwca 1998 r. wykonanie decyzji w przedmiocie rozbudowy sklepu na opisanej wyżej nieruchomości. W związku z tym Urząd Rejonowy w N. przeprowadził 11 sierpnia 1998r. wizję lokalną na prowadzonej budowie stwierdzając, że roboty budowlane zostały już zakończone. Na podstawie uzyskanych od innych organów dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu stwierdził, że budowa ta prowadzona była w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany oraz ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w N. nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. utrzymaną w mocy przez Wojewodę N. decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...]. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji opisuje kolejne zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia. Na podstawie przeprowadzonej wizji i zgromadzonych dowodów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. uznał, że inwestor przeprowadzał rozbudowę sklepu w okresie obowiązywania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wykonane roboty są zgodne z zatwierdzonym do realizacji projektem budowlanym. Tę ostatnią okoliczność potwierdza również fakt wydania w dniu 4 maja 2000 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Została ona wprawdzie uchylona przez organ odwoławczy, lecz przyczyną uchylenia było orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wykluczające możliwość wydania przez właściwy organ postanowienia w przedmiocie dopuszczalności usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy mimo braku zgody właściciela działki sąsiedniej. Zwrócono uwagę, że 5 marca 2001 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, w którym stwierdził, że zgoda właściciela działki sąsiedniej nie jest w takim przypadku wymagana. Oznacza to, że uchylenie decyzji było przedwczesne, bo gdyby postępowanie prowadzone było z uwzględnieniem tego wyroku, decyzja taka by nie zapadła. Ponadto w uzasadnieniu powołano się na orzeczenie NSA z dnia 18 czerwca 1988 r. sygn. akt IV SA 1399/96 oraz glosę do tego orzeczenia, wedle których inwestor, który wybudował obiekt na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej. W takiej sytuacji jedynym uzasadnionym rozwiązaniem jest wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji wybudowanego obiektu. Analizując zgodność wybudowanego obiektu z obowiązującymi przepisami prawa organ administracji uznał, że budynek wybudowany został zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami, w związku z czym nie ma podstaw do nakazania wykonania czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Stwierdzono również, że budynek usytuowany jest w granicy, a na taką lokalizację zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/2000 (Dz. U. Nr 17 poz. 207) nie jest wymagana zgoda sąsiada. Lokalizacja budynku nie pogarsza warunków zabudowy działki R.K., ponieważ w terenie tym istnieje zabudowa szeregowa. W tej sytuacji organ administracji nie dopatrzył się podstaw do nakazania inwestorom wykonania rozbiórki obiektu ani nałożenia na nich określonych prawem budowlanym obowiązków. Od powyższej decyzji odwołał się R.K. domagając się wydania nakazu rozbiórki dobudowanej części budynku. Podniósł, że rozbudowa nie została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem, gdyż powstały budynek jest wyższy. Ściana jest wykonana częściowo na jego działce, co ustalił Sąd Rejonowy w N. Odwołujący się polemizuje z powołanym w uzasadnieniu decyzji wyrokiem NSA z 18 czerwca 1998 r. zwracając uwagę, że ochrona inwestora kosztem jego sąsiada jest niesprawiedliwa. Zwrócił również uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z marca 2001 r. ustalił, że na lokalizację budynku w granicy sąsiada nie jest wymagana jego zgoda, lecz dotyczy to wyłącznie sytuacji, gdy w granicy stoi już obiekt wzniesiony przez sąsiada, a planuje się jedynie dobudowę w granicy z dostawieniem do istniejącej już ściany sąsiada. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, ponieważ dobudowa została zrealizowana na niezabudowanej części działki skarżącego. Na taką dobudowę zgoda sąsiada (skarżącego) jest wymagana. Ponadto zrealizowana rozbudowa pogarsza znacznie warunki na działce R.K. i wyklucza użytkowanie istniejących na niej obiektów. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § l pkt. 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst z 2000r. Dz. U. Nr 106 poz. 1126) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wydania decyzji nakazującej M. i J.Z.: - wykonanie rozbiórki rozbudowanej części sklepu spożywczego usytuowanego na działce nr ewid. "1" w N. w granicy działki nr ewid. "2" sąsiada R.K. - wykonanie określonych czynności dotyczących rozbudowanej części sklepu spożywczego zrealizowanej na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w N., z dnia [...] lutego 1998r. znak: [...] o pozwoleniu na rozbudowę sklepu spożywczego. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że przedmiotowa rozbudowa wykonywana była na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego nie może być uznana za samowolę budowlaną, co wyklucza wydanie nakazu rozbiórki. W wypadku odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego przepisy prawa budowlanego przewidują możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodzi. Brak odstępstw od projektu budowlanego potwierdza decyzja Starosty Powiatowego w N. z dnia [...] maja 2000 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie oraz zapis w protokole oględzin z dnia 22 maja 2002 r. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P. 11/2000 zgoda właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej nie jest wymagana. Natomiast sprawdzenie prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie mieści się w kompetencjach organu nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji uchybił przepisom materialnym i proceduralnym wskazując dwie wzajemnie wykluczające się podstawy prawne. Na podstawie art. 104 k.p.a. przy zastosowaniu właściwej normy prawa materialnego organ administracji rozstrzyga sprawę co do istoty, natomiast na podstawie art. 105 k.p.a. organ administracji orzeka o umorzeniu postępowania wskazując na jego bezprzedmiotowość. Orzeczenie organu I instancji, w którym równocześnie wydano rozstrzygnięcie merytoryczne i umorzono postępowanie jest nieprawidłowe i dlatego organ odwoławczy zreformował zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie. Powyższą decyzję zaskarżył do sądu administracyjnego R.K. zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych. Zarzuty skargi sprecyzował i rozwinął w piśmie z dnia 1 grudnia 2006 r. Wniósł o uchylenie decyzji obu instancji za względu na naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego i nierozpatrzenie go w sposób wyczerpujący oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu lub nakazania wykonania określonych czynności celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzje obu instancji zostały wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności bez rzetelnej oceny wpływu usytuowania budynku stanowiącego rozbudowę sklepu spożywczego na zagospodarowanie działki sąsiedniej, będącej własnością skarżącego. Dołączona do akt sądowych opinia architekta J.K. wskazuje na realizację rozbudowy w sposób sprzeczny z projektem budowlanym. Organy administracji błędnie przyjęły, iż w terenie objętym inwestycją istnieje zabudowa szeregowa. Załączona do akt dokumentacja fotograficzna przeczy temu twierdzeniu. Skarżący zwrócił również uwagę, że w konsekwencji uchylenia pozwolenia na budowę została usunięta z obrotu prawnego również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie sklepu. W trakcie kolejnego postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu winny być rozstrzygnięte kwestie doprowadzenia rozbudowy sklepu do stanu zgodnego z prawem. Przede wszystkim należy umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się w toku postępowania administracyjnego na temat wpływu rozbudowy sklepu zlokalizowanego na granicy z działką sąsiednią na warunki użytkowe na jego działce. Z powołanej przez skarżącego opinii architekta J.K., sporządzonej na podstawie oględzin dokonanych na przedmiotowej działce w dniu 3 lutego 2006 r. wynika, że zrealizowany budynek jest wyższy od projektowanego o ok. 60 cm, a mur ogniowy przedmiotowego budynku wchodzi w głąb posesji "2" o ok. 30 cm na całej długości granicy. Takie usytuowanie drastycznie zmieniło na niekorzyść dostęp światła słonecznego do działki skarżącego. Zawirowania powietrza powstające w wyniku takiej lokalizacji nawiewają podczas zadymek masy śniegu, które gromadzą się pod murem ogniowym zalegając do wysokości okien pracowni lutniczej skarżącego. (Ten fakt potwierdzają również znajdujące się w aktach zdjęcia.) Topniejący śnieg powoduje podtapianie tego pomieszczenia, w wyniku czego zagrzybieniu uległa podłoga. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustaleń odnośnie zgodności wykonanego obiektu z projektem budowlanym dokonano na podstawie przeprowadzonych oględzin - tak w niniejszej sprawie, jak i we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym - oraz na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W świetle przedstawionej sądowi opinii architektonicznej ustalenia te mogą budzić wątpliwości. Z opinii tej wynika bowiem, że powstały w wyniku rozbudowy budynek jest wyższy od zaplanowanego o ok. 60 cm, a mur ogniowy tego obiektu wchodzi w głąb działki skarżącego ok. 30 cm na całej długości granicy. Wątpliwości te należy wyjaśnić przeprowadzając ponownie postępowanie dowodowe co do zgodności istniejącego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ponadto, jak słusznie wskazał skarżący, organy administracji nie zbadały wpływu powstałej rozbudowy na warunki użytkowania działki skarżącego. Kwestię tę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. skwitował w uzasadnieniu jednym zdaniem: "lokalizacja budynku nie pogarsza warunków zabudowy działki R.K., ponieważ w terenie tym istnieje zabudowa szeregowa". Wymieniona opinia architektoniczna oraz dołączona do akt dokumentacja fotograficzna daje podstawy do zakwestionowania ustaleń o braku wpływu rozbudowy na warunki mieszkaniowe skarżącego. Również i te kwestię należy zbadać, w szczególności w kontekście zarzutów, iż obecne usytuowanie budynków zimą prowadzi do podtapiania budynku skarżącego i zagrzybienia jego podłogi. Wobec stwierdzonych braków postępowania dowodowego zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Pełnomocnikowi skarżącego przyznano wynagrodzenie zgodnie z art. 250 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1. ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123 poz. 1058 ze zmianami) oraz w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1) c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zmianami).