II SA/Kr 333/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Z. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2023 r. znak SKO.ZP/415/610/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta Krakowa - po rozpatrzeniu wniosku Z. S. - decyzją nr AU-2/6730.2/813/2022 z dnia 21 listopada 2022 r. (znak sprawy: AU-02-3.6730.2.66.2021.KZI) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Remont pomieszczeń, rozbudowa i przebudowa wewnętrznej klatki schodowej wraz z budową windy zewnętrznej w ramach dostosowania budynku dla potrzeb osób niepełnosprawnych, wraz z wewnętrznymi instalacjami (wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania, elektryczna, wentylacji mechanicznej) i projektowanym przyłączem do sieci ciepłowniczej w budynku kamienicy mieszkalnej wielorodzinnej z usługami zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...]/[...] w K.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie – po rozpatrzeniu odwołania Z. z siedzibą w K. - decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r., znak: SKO.ZP/415/610/2022, utrzymało w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, iż organ pierwszej instancji wskazał, że spośród parametrów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmianie ulegnie tylko jeden (wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu). Inwestycja powiększy bowiem aktualną zabudowę o około 18 m2, a tym samym możliwym jest zwiększenie wskaźnika zabudowy i ustalenie go w przedziale od 76% (aktualny) do 82%. Podobne wartości występują w obszarze analizowanym, np. na działce nr [...] (81%) i działce nr [...] (98%). Jako wystarczające organ drugiej instancji ocenił ustalenie udziału powierzchni biologicznie czynnej w wielkości nie mniejszej niż w stanie istniejącym, a to z uwagi na brak wymogu wyznaczenia tego parametru w obowiązujących przepisach i wysokie zurbanizowanie terenu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie planowane zamierzenie budowlane nie narusza istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego i stanowi kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy tam istniejącej. Na uwadze należy mieć bowiem niewielki zakres inwestycji polegający na przebudowie i rozbudowie klatki schodowej wraz z budową windy zewnętrznej od wewnętrznej strony budynku (podwórka). Tym samym nie było konieczności ustalania miejsc parkingowych lub szczegółowych rozwiązań w zakresie komunikacji. Inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające, a organ pierwszej instancji pozyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie, które szczegółowo omówił w treści decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji wskazał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Przyjmuje się, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi promesę dla pozwolenia na budowę i nie przesądza, że taka inwestycja powstanie. Zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi będzie podlegać w toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę i wówczas organ administracji architektoniczno-budowlanej przeanalizuje, czy projekt budowlany nie narusza interesów osób trzecich. Jeżeli przedłożony projekt budowlany (projekt architektoniczno-budowlany i projekt zagospodarowania działki) będzie naruszał przepisy prawa budowlanego, np. w zakresie podnoszonego w odwołaniu zaciemnienia, to pozwolenie na budowę nie zostanie wydane. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. z siedzibą w K., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne uznanie, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki określone w przepisie niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; 2) § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem: - nie ustalono linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, gabarytów budynku, nie ustalono także jakie są to parametry, a przewidziano budowę windy zewnętrznej; - przekroczono dopuszczalny wskaźnik zabudowy, przyjmując go w wartości większej (82%) niż na sąsiednich nieruchomościach; - nie ustalono udziału powierzchni biologicznie czynnej i poprzestano na niewystarczającym i niejasnym stwierdzeniu "w wielkości nie mniejszej niż w istniejącym stanie", zwłaszcza że istniejący stan jest nieznany; - nie określono koniecznej liczby miejsc parkingowych; - nie oceniono wpływu inwestycji na zacienienie sąsiednich nieruchomości; 3) art. 7, art. 11 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") przez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie oraz brak należytego wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek przyjętego rozstrzygnięcia; 4) art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. przez skrótowe sformułowanie uzasadnienia bez odniesienia się do niektórych zarzutów i pominięcie w nim okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać wszystkie parametry (linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu, gabaryty budynku), aby można było później oprzeć na niej decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącej budowa windy zewnętrznej może ingerować w geometrię dachu i gabaryty budynku. Z kolei zwiększenie powierzchni zabudowy z 76% do 82% prowadzi do ograniczenia powierzchni biologicznie czynnej (niezależnie od nakazania w decyzji utrzymania tego parametru na dotychczasowym poziomie), przekraczając powierzchnię zabudowy na sąsiednich działkach oraz zmniejszając powierzchnię biologicznie czynną. Powyższego nie tłumaczy argument organu, zgodnie z którym inwestycja znajduje się na wysoce zurbanizowanym terenie. Znamiennym jest, że decyzja w ogóle nie określa powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej na sąsiednich nieruchomościach, choć jest to konieczne dla prawidłowego jej wydania. Skarżąca wskazała, że organ ograniczył się do stwierdzenia, że nie ma konieczności ustalania liczby miejsc parkingowych ze względu na niewielki zakres inwestycji, podczas gdy miał obowiązek określić wymaganą liczbę tych miejsc. Według skarżącej - niezgodna z dotychczasową zabudową - zabudowa wewnętrznego dziedzińca doprowadzi do bezprawnego ograniczenia nasłonecznienia sąsiednich budynków. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji przez organ I instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6)zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (terenu objętego wnioskiem), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przenosząc powyższe uregulowania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że opisana wyżej pokrótce procedura administracyjna, której celem jest ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej, została przez organy przeprowadzona prawidłowo. Ostateczna treść decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno – urbanistycznej, która jest logiczna i wyczerpująca. Kontrolowane postępowanie, w zakresie w jakim dotyczy interesu prawnego skarżącej polega na dobudowaniu od strony podwórka windy zewnętrznej do istniejącej (narożnej) kamienicy położonej przy [...] W pierwszej kolejności skarżąca zarzuca, że w zaskarżonej decyzji nie zostały ustalone wszystkie parametry nowej zabudowy tj. linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu, gabaryty budynku, a budowa windy zewnętrznej może ingerować w geometrię dachu i gabaryty budynku. Nie jest to zarzut uzasadniony, bowiem zarówno w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji pt. "Warunki zabudowy", jak i w sporządzonej przez organ I Instancji analizie architektoniczno – urbanistycznej, każdy z wymaganych wskaźników nowej zabudowy został przeanalizowany, omówiony oraz ustalony. Inną kwestią jest natomiast to, że wskaźniki te nie ulegają zmianie, za wyjątkiem wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Linia zabudowy w związku charakterem planowanej inwestycji pozostanie niezmieniona w stosunku do linii obecnie istniejącej w terenie. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sadów administracyjnych, linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Tym samym dla inwestycji która polega na dobudowie windy zewnętrznej od strony podwórka, a nie od strony drogi publicznej, prawidłowe jest ustalenie, że linia zabudowy pozostaje bez zmian. Podobnie planowana inwestycja nie zmienia szerokości i wysokości elewacji frontowej istniejącego budynku oraz geometrii dachu, zatem ustalenie że wielkości te pozostają bez zmian w stosunku do stanu istniejącego, jest prawidłowe. Nie są też uzasadnione obawy skarżącej, że "budowa windy zewnętrznej może ingerować w geometrię dachu i gabaryty budynku". Skoro decyzja takiej możliwości nie przewiduje, to ingerencja taka będzie niemożliwa na etapie procedowania pozwolenia na budowę. Jedyny parametr, który jak wynika z zaskarżonej decyzji ulegnie zmianie, tj. zostanie zwiększony o 6% (z obecnie istniejących 76% do 82 %) to powierzchnia nowej zabudowy. Wskazać należy, że jak wynika z analizy, parametr ten już w obecnie istniejącym stanie faktycznym odbiega od średniej w obszarze analizowanym, wynoszącej 55%. Z analizy wynika jednak również, że wskaźnik ten waha się w obszarze analizowanym w przedziale od 17% aż do 98%, przy czym na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji wskaźnik ten jest zbliżony do ustalonego w decyzji. Nie bez znaczenie również jest to, że obszar analizowany leży w ścisłym centrum miasta, w zabudowie śródmiejskiej, a w znacznej części zabudowa kamienic jest zabudową pierzejową. Zwiększenie powierzchni zabudowy w stosunku do już istniejącej jest nieznaczne i związane jest z budową windy, i tym samym dostosowaniem budynku do potrzeb nie tylko osób niepełnosprawnych, ale także do aktualnych standardów życia. Jeśli zaś idzie o kwestię powierzchni biologicznie czynnej, to przepisy dotyczące treści decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie nakazują określania tego parametru, zatem i ten zarzut jest nieuzasadniony. Podobnie nie ma potrzeby ustalania ilości miejsc parkingowych, jako że winda sama w sobie nie zwiększa na nie zapotrzebowania. Nie jest też uzasadniony zarzut braku przeanalizowania kwestii zachowania warunków nasłonecznienia lokali mieszkalnych. Kwestie te, jak słusznie wskazuje organ, badane są na etapie pozwolenia na budowę, bo na tym dopiero etapie zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), i tylko jeśli warunki te zostaną zachowane, może być wydane pozwolenie na budowę. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa. Postępowanie zostało należycie przeprowadzone, a decyzja prawidłowo i wyczerpująco uzasadniona. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.