II SA/Kr 333/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 28 stycznia 2025 r. znak: SKO.ZP/415/433/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżących K. K. i A. K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 333/25 UZASADNIENIE Burmistrz Dąbrowy Tarnowskiej decyzją z 5 grudnia 2024 r., znak: PPiA.67340.M.6.2024, ustalił T. K. warunki budowy budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną wielorodzinną, wiaty śmietnikowej, altany, parkingu oraz przebudowy i rozbudowy sieci wod.-kan. z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie D. w D. : 1) linia zabudowy: nieprzekraczalna 6,0 m od krawędzi jezdni drogi gminnej ul. [...] (dz. nr [...]); 2) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy: od 24,13 do 34,32%; 3) powierzchnia biologicznie czynna: od 21,07 do 26,78%; 4) dla budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną wielorodzinną: - szerokość elewacji frontowej: od 15,60 do 27,00 m; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu: od 5,53 do 13,43 m; - dach jednospadowy, dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu połaci od 5° do 25°, przebieg kalenicy głównej dowolny w stosunku do frontu działki, wysokość głównej kalenicy (od poziomu terenu) od 9,75 do 14,0 m; 5) dla wiaty śmietnikowej i altany: - szerokość elewacji frontowej: od 2,4 do 7,4 m; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu: od 2,4 do 5,0 m; - dach jednospadowy, dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu połaci od 5° do 25°, przebieg kalenicy głównej dowolny w stosunku do frontu działki, wysokość głównej kalenicy (od poziomu terenu): od 2,80 do 5,0 m. W odwołaniach zakwestionowano możliwość powstania 14-metrowego budynku z dachem o spadku 5° wśród istniejących budynków niższych niż 10 m z dachami ze spadkiem min. 30°, zaburzenie linii zabudowy (6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej zamiast aktualnych 15 m), a nadto podniesiono ryzyko podtopień przez zmniejszenie terenu biologicznie czynnego w pobliżu rzeki [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 28 stycznia 2025 r., znak: SKO.ZP/415/433/2024, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że obawy o zasłanianie będą rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dalej stwierdził, że główna funkcja (usługowo-handlowa) jest tożsama z funkcją budynków na działkach nr [...] i nr [...]. Częściowa funkcja mieszkalna wielorodzinna nie stoi w sprzeczności z zastanym zagospodarowaniem terenu, bo z tej samej drogi publicznej i w obszarze analizowanym znalazły się budynki mieszkalne: inwestorska działka nr [...], sąsiednia działka nr [...] i dalej działki nr [...] i nr [...] – jednorodzinne, a dalej działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] – wielorodzinne. Obszar zagospodarowany jest w sposób różnorodny: od funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej po zabudowę wielorodzinną, a także usługową wraz z licznym budynkami gospodarczymi i garażowymi. Wzdłuż ulic [...] stanowi urbanistyczną całość z tendencją rozbudowania w kierunku południowym. Zasadnym jest umożliwienie prawidłowego rozrostu tkanki miejskiej i uzupełnienie o część mieszkalną wielorodzinną. Linia zabudowy nie jest jednorodnie wytworzona i została wyznaczona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy dla budynku usługowo-mieszkaniowego ustalono w granicach 24,13-34,32 %, czyli dużo wyżej od średniej (23,97%; dla wielorodzinnej – 24,13%; dla usługowej – 34,32%). W analizie wskazano: "Ze względu na zróżnicowaną zabudowę oraz fakt występowania budynków o różnorodnym gabarycie ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy, jako wartość odpowiadająca średniej powierzchni zabudowy budynków usługowych oraz mieszkaniowych wielorodzinnych w obszarze analizy. W związku z zamiarem inwestora wybudowania budynku usługowo handlowego z częścią mieszkalną wielorodzinną zasadnym jest odniesienie się do budynków odpowiadających funkcji projektowanej inwestycji tj. budynków usługowych oraz mieszkalnych wielorodzinnych. W obszarze analizy znajdują się budynki garażowe lub gospodarcze, które są budynkami parterowymi o małej szerokości elewacji frontowej czy niewielkiej wysokości do okapu czy kalenicy. Budynki te towarzyszą budynkom mieszkalnym jednorodzinnym i ze względu na swoją funkcję (zabudowa towarzysząca budynkom mieszkalnym jednorodzinnym, w których znajdują się nie więcej niż 2 miejsca postojowe) są budynkami o małych gabarytach. Aby rzetelnie przeprowadzić analizę urbanistyczną należy wskaźnik wyznaczyć dla budynków odpowiadających funkcji projektowanej inwestycją ponieważ przyjęcie budynków garażowych czy gospodarczych może doprowadzić do uzyskania parametru, z którego inwestor może nie zrealizować inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami bhp ze względu na zbyt małą powierzchnię zabudowy czy zbyt małą szerokość elewacji frontowej (zbyt wąski budynek, aby uzyskać np. odpowiednią szerokość pomieszczeń). Podobną tendencję można zauważyć w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych. Przeważnie budynki mieszkalne wielorodzinne będą posiadały większe parametry niż budynki mieszkalne jednorodzinne w związku z większą ilością lokali mieszkalnych, co przekłada się na np. większą powierzchnię zabudowy lub na wysokość budynku. W przedmiotowej sprawie uwzględnienie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w przypadku, gdy inwestor stara się o budowę budynku usługowo handlowego z częścią mieszkalną wielorodzinną może doprowadzić, do wypaczenia wyników analizy". W podsumowaniu autor analizy stwierdził, że budynki o odrębnej funkcji mają zróżnicowane gabaryty wynikające właśnie z funkcji, nawet w obszarze analizy można zauważyć, że funkcja budynku ma istotne znaczenie dla ustalenia średniego parametru, dlatego w danym przypadku ustalono parametry projektowanego budynku do budynków odpowiadających funkcji w obszarze analizy. W efekcie wskaźnik wyznaczono jak dla budynków odpowiadających funkcji wnioskowanej inwestycji (budynków usługowych oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych). Kolegium podkreśliło, że obszar analizowany nie jest zdominowany jednorodną funkcją (w bliskim sąsiedztwie znajdują się budynki usługowe komercyjne, budynki użyteczności publicznej, kino, boisko, zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna, zakłady produkcyjne), a także stwierdził, że przyjęcie wskaźników zabudowy o podobnej funkcji jest właściwe, o czym dodatkowo przekonuje § 2 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. (niemającego zastosowania w sprawie). Powierzchnię biologicznie czynną (od 21,07 do 26,78%) ustalono jako średnią dla zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej ze względu na zróżnicowaną zabudowę i występowanie budynków o różnym gabarycie. Jeśli zaś chodzi o obawy odwołujących się przed powodziami z przeszłości (2009 i 2019), to teren nie jest zaliczony do szczególnie zagrożonych powodzią, a zdjęcia obrazujące zasięg zalania wodami powodziowymi wskazują, że zwiększenie PBC nie miałoby znaczenia. Szerokość elewacji frontowej (od 15,60 do 27,00 m) ustalono przy średnim wskaźniku 17,49 m (zabudowa usługowa – 15,60; zabudowa mieszkaniowa – 39,37). Z analizy wynika, że parametr ten jest mocno zróżnicowany. Na działce nr [...] znajduje się budynek o szerokości elewacji 15,62 m , ale już długość tego budynku wynosi 45 m, co uwarunkowane jest kształtem działki. Inwestor chce posadowić budynek o maksymalnym wymiarze 27 m wzdłuż drogi publicznej, a łączna powierzchnia tego budynku będzie mniejsza niż budynku na działce nr [...] czy działce nr [...], podobnie jak długość czy szerokość. Stąd wyznaczenie widełkowe. Nie sposób twierdzić, że wskaźnik nie uwzględnia sposobu zagospodarowania terenu, biorąc pod uwagę obszar analizowany i różnorodną zabudowę jaka w nim występuje. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (od 5,53 do 13,43 m) nie dała się ustalić jako przedłużenie, wiec wynika ze średniej budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych (5,34 m). W analizie wskazano: "Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę fakt, że budynki usługowe powinny mieć wysokość pomieszczeń w świetle minimum 3,3 m, podczas gdy budynki mieszkalne jednorodzinne zaledwie 2,5 m [...] ma to decydujący wpływ na wysokość do okapu czy do kalenicy, ponieważ budynek mieszkalny jednorodzinny posiadający 3 kondygnacje nadziemne będzie posiadał łączną sumę wysokości w świetle pomieszczeń około 7,5 m, natomiast budynek usługowy posiadający 3 kondygnacje nadziemne będzie posiadał sumę wysokości pomieszczeń w świetle 9,9 m, a więc różnica będzie znacząca, bo około 2,4 m. Budynki usługowe mają również charakter budynków, w których trzeba zastosować większe przekroje konstrukcyjne elementów, wynikające z przepisów higieniczno-sanitarnych lub przeciwpożarowych, a także wynikające z funkcji części usługowej czy technologii zastosowanych urządzeń (np. wentylacja mechaniczna), co również ma decydujący wpływ na wysokość obiektu do okapu, czy do kalenicy. Ponownie należy zaznaczyć, że budynki mieszkalne wielorodzinne będą posiadały większe gabaryty niż budynki mieszkalne jednorodzinne w związku z większą ilością lokali mieszkalnych. Nie można również pominąć możliwości zagospodarowania działki wynikające z gabarytów danej działki. W przypadku budynku znajdującego się na działce nr [...], można zauważyć, że działka nr [...] jest działką o znacznie większej powierzchni niż działki inwestora [...] co przekłada się bezpośrednio na możliwość zagospodarowanie danej działki. W przypadku działki nr [...] budynek znajdujący się tam posiada 2 kondygnacje nadziemne, gdzie powierzchnia zabudowy tego budynku wynosi około 600 m2, co oznacza, że dany budynek posiada około 1330 m2 powierzchni całkowitej. W przypadku działek [...] nie jest możliwe posadowienie obiektu o takich gabarytach, ponieważ działki inwestora są na to za małe. Inwestor starający się o budynek o szerokości elewacji frontowej 27,0 m (zgodnie z wnioskiem inwestora) oraz maksymalnie 4 kondygnacjach nadziemnych można zauważyć że budynek będzie posiadał mniejszą powierzchnię zabudowy wynikającą z gabarytów działek, jednak będzie posiadał więcej kondygnacji nadziemnych, przy czym powierzchnia całkowita tych budynków może być zbieżna, podobną sytuację można zauważyć w przypadku budynku na działce nr [...] który posiada wymiary około 34,51 szerokości elewacji frontowej oraz około 18,60 m wzdłuż krótszego boku budynku. Budynek na działce nr [...] posiada powierzchnię zabudowy około 585 m2 oraz 4 kondygnacje nadziemne, co przekłada się na około 2340 m2 powierzchni całkowitej, a więc znacznie więcej niż inwestor jest w stanie zrealizować, podane przykłady dobitnie pokazują, że gabaryty działki mają decydujący wpływ na określenie gabarytów budynku, sam fakt, że w obszarze analizowanym można znaleźć różne budynki usługowe o różnych gabarytach uwidacznia konieczność zastosowania tzw. ,,widełek" [...]. Podane wyliczenia są wyliczeniami orientacyjnymi mającymi na celu uwidocznienie problematyki związanej z określaniem parametrów nowej zabudowy dla działek o różnych gabarytach, w powyższej sprawie trzeba mieć na uwadze, że inwestor może zrealizować budynek o mniejszych parametrach. Podaną zależność można zauważyć również w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w których wysokość do okapu czy kalenicy wynosi 14,8 m czy nawet 16,7 m, podane wielkość dobitne pokazują różnice pomiędzy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnym a budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi czy nawet budynkami usługowymi. Budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają największe parametry dotyczące wysokości do okapu czy kalenicy, w związku z ich funkcją. Podobnie jak w poprzednich parametrach, zdecydowano na ustalenie parametru jak dla budynków odpowiadających funkcji wnioskowanej inwestycji tj. budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a także budynków usługowych". Jeśli chodzi o geometrię dachu, to w analizowanym obszarze można znaleźć budynki o zróżnicowanym gabarycie i funkcji, więc należy wziąć pod uwagę fakt, że budynki usługowe powinny mieć wysokość pomieszczeń w świetle minimum 3,3 m, podczas gdy budynki mieszkalne jednorodzinne zaledwie 2,5 m, co ma decydujący wpływ na wysokość do okapu czy do kalenicy. W obszarze analizowanym występują budynki o nachyleniu połaci 5°. W skardze A. K. i K. K. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 61 ust. 5a u.p.z.p., bo analiza urbanistyczno-architektoniczna nie zawiera tabelarycznego zestawienia parametrów i gabarytów budynków w obszarze analizowanym, więc nie da się ustalić, czy przyjęte gabaryty odpowiadają rzeczywistym średnim gabarytów; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że funkcją wiodącą jest funkcja usługowo-handlowa, podczas gdy z zestawienia powierzchni budynku przeznaczonej na cele handlowo-usługowe (jeden, najniższy poziom) z powierzchnią budynku przeznaczoną na cele mieszkalne (wszystkie pozostałe poziomy) wynika, że inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bo pięciopoziomowy budynek wielorodzinny nie kontynuuje cech i gabarytów istniejącej zabudowy, skoro w najbliższym sąsiedztwie są budynki mieszkaniowe jednorodzinne i usługowe o niewielkiej wysokości (dwa poziomy nad poziomem gruntu), zaś kilkupiętrowe budynki wielorodzinne stanowią niewielki procent na krańcach obszaru analizowanego. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że analiza nie wyszczególnia działek z najmniejszym i największym wskaźnikiem gabarytu, w niewielkim stopniu odnosi się do wysokości budynku i nie zawiera uzasadnienia dla ustalenia linii zabudowy w nieprzekraczalnej odległości 6 m od linii ulicy (mimo to, że większość budynków ulokowanych jest bezpośrednio za linią ulicy). Wzniesienie wysokiego budynku w otoczeniu niskich domów już u laika budzi dysonans. To, że budynki wielorodzinne (z lat 70.) w ogóle występują, nie przesądza jeszcze o kontynuacji cech zabudowy. Biorąc pod uwagę niską gęstość zabudowy południowej części obszaru analizowanego i istniejące tam sklepy i punkty usługowe, wątpliwe jest to, czy budynek o funkcji usługowo-handlowej wpisuje się w potrzeby mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo, zgodnie z art. 134 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia u.p.z.p., w brzmieniu uwzględniającym treść art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.), dalej zwaną ustawą zmieniającą. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej: "2. Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1." Przepis ten – jako przepis przejściowy- został tak skonstruowany, aby w okresie od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, a przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy na dotychczasowych zasadach - bez konieczności sięgania do studium (które wciąż obowiązuje) i planu ogólnego (który jeszcze nie musiał zostać uchwalony). Nie stosuje się zatem np. art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, albowiem art. 61 ust. 1 pkt. 1a stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (...) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy. Obszary uzupełnienia zabudowy, o których mowa w art. 13a ust. 4 u.p.z.p., to jeden z (fakultatywnych) elementów planu ogólnego. Zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej: "Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.". Tym samym do 31 grudnia 2025 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego każdej z gmin jest aktem obowiązującym, o ile oczywiście wcześniej nie zostanie uchwalony plan ogólny. A skoro tak, to przepisy właściwe dla ustalenia warunków zabudowy w okresie od wejścia w życie ustawy zmieniającej do 31 grudnia 2025 r. czyli do daty utraty mocy obowiązującej przez Studium, ustala się na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.). Po ustaleniu właściwego dla sprawy stanu prawnego dalej wskazać należy, że myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6)zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (terenu objętego wnioskiem), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Rozporządzenie to ma zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116), zgodnie z którym do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 18 stycznia 2024 r., zaś rozporządzenie weszło w życie w dniu 26 lipca 2024 r. Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budzi wątpliwości Sądu, że funkcja usługowa i mieszkaniowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym. Jak wskazał NSA z w wyroku z dnia 25.02.2025 r., II OSK 1653/22, wymagania dobrego sąsiedztwa nie sprowadzają się do całkowitego podporządkowania planowanej zabudowy zabudowie sąsiadującej i mechanicznego powielania funkcji. Wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania standardów ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia nawet uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, nie tylko gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, ale także gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią. W niniejszej sprawie, jak się wydaje, kwestia funkcji planowanej zabudowy jest jednak drugorzędna w stosunku do ustalonych w zaskarżonej decyzji parametrów nowej zabudowy. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że w świetle tego przepisu należy zbadać wpływ inwestycji na otoczenie ujmowane w sensie urbanistycznym, przyjmując zarazem, że wyznacznikiem spełnienia ww. ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Jednocześnie ład urbanistyczny nie musi być rozumiany jako utrwalanie zastanego kształtu istniejącej zabudowy. Jednak rozwój ładu przestrzennego musi mieć charakter ewolucyjny, zatem nowy budynek powinien nawiązywać do istniejącej zabudowy. Kluczową kwestią jest zatem harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy, dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich. Celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości (por. Wyrok NSA z 13.12.2017 r., II OSK 717/17, LEX nr 2456034). Realizacji zaś tego celu służy sporządzenie przewidzianej w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy analizy architektoniczno – urbanistycznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że sporządzona w sprawie analiza nie tyle rozważa jakie parametry nowej zabudowy będą odpowiednie dla zachowania ładu przestrzennego przy wprowadzeniu planowanej zabudowy, ile dostosowuje jej wyniki do oczekiwań i wniosku inwestora. Natomiast zaskarżona decyzja wyniki analizy bezkrytycznie przyjmuje. Wszystkie parametry nowej zabudowy zostały ustalone nie jako reguły, ale na zasadzie wyjątków, które to wyjątki rozporządzenie oczywiście przewiduje i dopuszcza, jednak pod warunkiem, że "wynikają z analizy", przez co należy rozumieć, że są w niej uzasadnione. Pierwszy z parametrów, obowiązująca linia zabudowy, został ustalony na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia, w zgodzie z przepisem art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.). Niemniej jednak budynek na działce sąsiedniej jest znacznie bardziej cofnięty w głąb działki w stosunku do drogi, niż nowo wyznaczona linia zabudowy, a analiza w żaden sposób nie uzasadnia, dlaczego linia zabudowy nie została ustalona jako reguła: ani jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ani jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Kolejno, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wyznaczony został na poziomie od 24,13 % do 34,32 %, przy średnim wskaźniku z obszaru analizowanego na poziomie 23,97 %. Parametr ten ustalony zatem został w ten sposób, że nawet wskaźnik minimalny jest wyższy, niż średnia z obszaru analizowanego. Wskaźnik ten (jak i zresztą pozostałe wskaźniki) jest częściowo nieweryfikowalny, gdyż tabelka stanowiąca załącznik do analizy, zawierająca dane poszczególnych parametrów dla działek z obszaru analizowanego, nie wskazuje ich numerów. Nie ma oczywiście przeszkód, aby parametry nowej zabudowy ustalać z pewną tolerancją, czyli w tzw. "widełkach", jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie sadów administracyjnych i nie budzi większych kontrowersji. Rzecz jednak w tym, że ta "tolerancja" nie może prowadzić do wniosku, że ład przestrzenny zostanie zagwarantowany niezależnie od tego czy powierzchnia zabudowy zajmie niespełna 1/4 czy ponad 1/3 działki. Jest to istotna różnica, która w zależności od powierzchni terenu objętego planowaną inwestycją może całkowicie zmienić gabaryty nowego budynku i jego odbiór w przestrzeni urbanistycznej. W niniejszej sprawie, teren inwestycji, czyli działki nr [...] oraz [...] - jak wynika to z informacji z rejestru gruntów, k.19 a.a. – wynosi łącznie 0,1221 ha. Tym samym powierzchnia zabudowy na poziomie 23,97% zajmie 0,0292 ha, natomiast powierzchnia zabudowy na poziomie 34,32 % zajmie 0,0419 h. Są to zbyt duże, zbyt istotne różnice, aby można było twierdzić, że zaskarżona decyzja dokonuje przewidywalnych, jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. Dalej wskazać należy, że zasadą jest ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Sztuczne rozdzielanie równego rodzaju zabudowy nie ma żadnego uzasadnienia w przepisach, zwłaszcza wówczas gdy celem nie jest nawiązanie np. do charakteru zabudowy bezpośrednio sąsiadującej, w bardzo zróżnicowanym urbanistycznie obszarze analizowanym, ale spełnienie oczekiwań inwestora. Analizator wskazał bowiem wyraźnie, że wskaźnik należy wyznaczyć dla budynków odpowiadających funkcji projektowanej inwestycji, ponieważ przyjęcie wszystkich budynków z obszaru analizowanego "może doprowadzić do uzyskania parametru, z którego inwestor może nie zrealizować inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami bhp ze względu na zbyt małą powierzchnię zabudowy czy zbyt małą szerokość elewacji frontowej (zbyt wąski budynek, aby uzyskać np. odpowiednią szerokość pomieszczeń). (...) W przedmiotowej sprawie uwzględnienie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w przypadku, gdy inwestor stara się o budowę budynku usługowo handlowego z częścią mieszkalną wielorodzinną może doprowadzić, do wypaczenia wyników analizy". Zdaniem Sądu jest wręcz przeciwnie – wypaczeniem wyników analizy jest wybiórcze przyjmowanie parametrów dla wybranego rodzaju zabudowy z obszaru analizowanego, z pominięciem realizacji celu przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Podobnie rzecz się ma z parametrem szerokości elewacji frontowej, ustalonym na poziomie od 15,60 m do 27 m, przy średnim wskaźniku 17,49 m w obszarze analizowanym. Zasadą jest wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Kolejny raz uzasadnienie analizy dla ustalenia parametru na zasadzie wyjątku uwarunkowane jest nie tyle kwestiami uwzględniającymi ład przestrzenny i konieczność wkomponowania nowej zabudowy w istniejący stan zastany, ale oczekiwaniami inwestora ("powinno wyznaczyć się parametry szerokości elewacji frontowej od 15,60 do 39,37 m, jednak mając na uwadze, że inwestor stara się o budowę budynku, w którym szerokość elewacji frontowej będzie wynosiła od 15 do 27 m, ograniczono szerokość elewacji frontowej do 27 m, zgodnie z wnioskiem inwestora"). Kolejny parametr, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, co do zasady wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. (§ 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia). Innymi słowy, w pierwszej kolejności wskazane powinny być parametry wysokości budynków sąsiednich, znajdujących się na działkach nr [...], nr [...]- sąsiednich działkach zabudowanych; następnie średnia z obszaru analizowanego, a w ostatniej kolejności ustalenie parametru na zasadzie wyjątku z odpowiednim uzasadnieniem ("wynikającego z analizy"). Jednak w analizie próżno szukać danych dotyczących wysokości budynków sąsiednich (jak już wyżej wskazano, tabela nie zawiera numerów działek), natomiast szerokie uzasadnienie przyjęcia omawianego parametru w widełkach od 4,64 do 13,43 m koncentruje się na warunkach technicznych, które muszą spełniać budynki usługowe (§ 72 ust. 1 rozporządzenia WT –analiza, k. 46 akt adm.). Truizmem byłoby przypominanie, że w decyzji o warunkach zabudowy nie mają zastosowania przepisy dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bo te stosuje organ administracji architektoniczno – budowlanej na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak przyjęte w analizie i powielone w decyzji, kryteria wyznaczania parametru nowej zabudowy są sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Dodać tylko można, że średnia z obszaru analizowanego wynosi 5,34 m, a zatem górna granica przyjęta w analizie i decyzji przekracza średnią z obszaru analizowanego prawie trzykrotnie, bez relewantnego prawnie uzasadnienia. Geometria dachu przyjęta została w decyzji i analizie od 5 do 25%, a zatem i w tym przypadku trudno "widełki" te uznać za jakiekolwiek, względnie chociaż precyzyjne, ustalenie. Natomiast średnia z obszaru analizowanego, wyliczona w tabeli stanowiącej załącznik do analizy wynosi 32,69 %. Wysokość kalenicy ustalono na poziomie od 9,75m do 14 m - przy średniej z obszaru analizowanego 8,89 m. Także i do tych parametrów mają zastosowanie uwagi już wyżej przywołane. Podsumowując wskazać należy, że analiza sporządzona została z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie jej ustalenia zostały bezkrytycznie przyjęte przez organ. Analiza architektoniczno – urbanistyczna jest najważniejszym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sporządza ją osoba o specjalnych kwalifikacjach, jednak nie oznacza to, że nie podlega ona weryfikacji organu – jak każdy inny dowód - pod względem jej zgodności z prawem, rzetelności, prawidłowości przyjętych danych i poczynionych obliczeń. Nie jest dopuszczalne wyznaczanie wskaźników nowej zabudowy wyłącznie w taki sposób, aby zrealizować wniosek inwestora, bo nie jest to ustawowa przesłanka dla ustalania parametrów nowej zabudowy. Podobnie nawiązywanie w analizie wyłącznie do istniejących w obszarze analizowanym budynków o tożsamej co objęta wnioskiem funkcja, z całkowitym pominięciem bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji, jest niczym nieuzasadnione i niedopuszczalne. Przypomnieć należy, że konstytucyjne gwarancje ochrony prawa własności dotyczą w równym stopniu wszystkich właścicieli: zarówno nieruchomości, która ma być zainwestowana, jak i tych, które w sąsiedztwie są już zabudowane. Prawidłowo sporządzona analiza, a następnie decyzja o warunkach zabudowy, wyważa te ochronę, bez pokrzywdzenia żadnego z właścicieli. Ponownie prowadząc postępowanie, organ będzie obowiązany sporządzić analizę w taki sposób, aby odpowiadała przepisom rozporządzenia, w szczególności uzasadnienie ewentualnych odstępstw winno nawiązywać do kwestii urbanistycznych. Tabela stanowiąca załącznik do analizy, zawierająca dane działek z obszaru analizowanego, winna być uzupełniona o numery działek, tak aby dane w niej zawarte były weryfikowalne. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).