II SA/Kr 334/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Ewa Rynczak / spr. / NSA Andrzej Niecikowski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji tego samego organu z dnia : a/ 9 listopada 2009 r. znak [...] b/ 8 lutego 2008 r. znak [...] c/ 31 grudnia 2007 r., znak [...] d/ 20 sierpnia 2007 r. znak [...] e/ 25 czerwca 2007 r. znak [...] f/ 22 sierpnia 2006 r. znak [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] listopada 2009r, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (tj. Dz.U. R.P. Nr 46 poz. 339) odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].08.2006r. znak: [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w gm. kat. S. , powiat G. stanowiącej w dacie przejęcia własność E. i P.S. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że pismem z dnia 12.06.2007r. Skarb Państwa - Nadleśnictwo Ł. w Ł. wystąpiło z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia [...].08.2006r. oraz nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. . Zdaniem wnioskodawcy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy interesu prawnego obecnego hipotecznego właściciela nieruchomości m.in. objętych decyzją b. PPRN w G. co zostało całkowicie pominięte w postępowaniu przez nie zawiadomienie Nadleśnictwa Ł. oraz nie doręczenie Nadleśnictwu kończącej to postępowanie decyzji. Wnioskodawca poinformował również, że Nadleśnictwo powzięło wiadomość o wydanej decyzji dopiero w dniu [...].05.2007r. a wcześniej nie było zawiadomione o toczącym się postępowaniu, dlatego też bez własnej winy nie brało w tym postępowaniu udziału. Żądanie dotyczące nieuwzględnienia wniosku Nadleśnictwo umotywowało brakiem możliwości określenia na obecnym etapie przedmiotu postępowania, gdyż samo orzeczenie b. PPRN nie określa bliżej gruntów będących uprzednio własnością poprzedników prawnych wnioskodawców, co zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 10.10.2003r. uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji na rzecz wnioskodawców na obecnym etapie postępowania. Rozpatrując powyższy wniosek organ uznał, że wśród nieruchomości przejętych przedmiotowym orzeczeniem w części, której dotyczy niniejsze postępowanie były nieruchomości leśne, będące aktualnie w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. w Ł. , a zatem podmiot ten posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie dot. stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Dalej organ w całości podtrzymał stanowisko zawarte w swojej decyzji z dnia [...].08.2006r. orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Orzeczenie z dnia 2.12.1954r. wydane między innymi w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego rzeszowskiego i krakowskiego rażąco naruszało prawo, gdyż nie zawierało prawidłowego, a nawet żadnego określenia nieruchomości, stanowiącej własność E. i P.S. , które tym orzeczeniem zostały przejęte na własność Państwa. W orzeczeniu tym nie zostały wykazane numery działek, ich powierzchnia jak również brak w nim innych danych na podstawie, których można by obecnie stwierdzić jakie nieruchomości zostały tym orzeczeniem przejęte. Kolegium wyjaśniło również, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może ustalać jaka powinna być prawidłowa treść badanej decyzji i w tym zakresie dokonywać stosownych ustaleń, lecz ma obowiązek dokonać jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. W tym zakresie orzeka jako organ kasacyjny. Organ w tym postępowaniu nadzwyczajnym ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium wskazało, że po wnikliwej analizie przedmiotowego orzeczenia doszło do przekonania, że badane orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, które wskazywałyby na konieczność wydania decyzji w trybie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Nawet gdyby nieruchomość przejęta przez Państwo została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, to fakt ten nie może przesądzać o tym, że orzeczenie o przejęciu wywołało nieodwracalne skutki prawne. Istotą rozstrzygnięcia podjętego w tym zakresie jest ocena jakie skutki prawne wywołuje orzeczenie o przejęciu nieruchomości wydane w trybie w/w dekretu z dnia 27 lipca 1949r. Organ doszedł w tym zakresie do przekonania, że jedynym skutkiem prawnym jaki wywołało orzeczenie jest tutaj nabycie własności przez Państwo z równoczesnym pozbawieniem własności dotychczasowego właściciela. Skutek ten nie należy do skutków prawnych nieodwracalnych, a zatem nie ma przeszkód -biorąc pod uwagę wcześniejsze ustalenia - do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Z decyzją tą nie zgodził się wnioskodawca - Skarb Państwa - Nadleśnictwo Ł. w Ł. , składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie poczynienie ustaleń dotyczących przedmiotu postępowania, w tym oznaczenia nieruchomości, której decyzje dotyczą. To również łączy się z naruszeniem art. 80 k.p.a., bo w efekcie pominięto całokształt materiału dowodowego, a w szczególności oznaczenie przedmiotu postępowania. Wnioskodawca stwierdził również, że obecnie nasuwają się poważne wątpliwości formalnoprawne dotyczące kompetencji organów uprawnionych do rozstrzygnięcia tego rodzaju spraw i postępowań. Wnioskodawca powołał sygnatury postanowień NSA w Warszawie, które jednoznacznie wskazują w swej treści, że organem właściwym do rozpatrzenia spraw tego typu jest wojewoda. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Wnioskodawca wskazał także na naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. - nieruchomość zmieniła swoją strukturę, zmieniła się jej wartość i przeznaczenie, stanowi obecnie strategiczny zasób naturalny kraju, co wywołało nieodwracalne skutki prawne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił prawidłowość rozstrzygnięcia organu l instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie organ podał, że Kolegium nie może, zgodnie z wolą obecnego wnioskodawcy przeprowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia, które działki stanowiące uprzednio własność E. i P.S. zostały przedmiotowym orzeczeniem przejęte na Skarb Państwa, gdyż właśnie ten brak orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. przesądził o uznaniu, że orzeczenie to rażąco narusza prawo. Ponadto organ wskazał, że nieodwracalny skutek prawny musi wynikać z treści samej decyzji (orzeczenia administracyjnego), a nie z ustawy wydanej po wielu latach od dnia wydania orzeczenia. Organ powołał również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29.04.2009r. sygn. akt II SA/Kr 1022/08, w którym Sąd nie zakwestionował kompetencji Kolegium do rozstrzygnięcia sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].08.2006r, a zatem sprawa właściwości została tym samym przesądzona. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosło Nadleśnictwo Ł. w Ł. powtarzając większość zarzutów podniesionych w dotychczasowym postępowaniu, z wnioskiem o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania względnie o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. Dodatkowo sprecyzowało zarzuty poprzez wskazanie na: - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego wydania orzeczenia "w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej we wsi B. , stanowiącej przejęcie - własności M. i H.H. , skoro nie kwestionuje się w całości orzeczenia PPRN w G. , które miało być wydane z naruszeniem przepisów art. 75 rozporządzenia Prezydenta z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a nieruchomość M. i z H.H. nie została indywidualnie oznaczona i co ma wskazać na to, do jakiej konkretnej nieruchomości została stwierdzona nieważność powołanego wyżej orzeczenia PPRN w G. . Nie został ustalony przedmiot postępowania, a w szczególności oznaczenie nieruchomości, której właścicielem miał być poprzednik prawny wnioskodawców, zaś dokumenty załączone do wniosku nie odpowiadają formalnym wymogom. - naruszenie art. 7 k.p.a., gdyż nie poczynienie ustaleń opisanych wyżej narusza interes społeczny, w tym przypadku interes Skarbu Państwa. - naruszenie art. 157 § 1 ust. 1 i 2 k.p.a., gdyż zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję orzekającą o stwierdzeniu nieważności wydał organ administracji nieuprawniony rzeczowo, gdyż wedle aktualnego orzecznictwa organem właściwym jest wojewoda. - nad interpretację art. 75 ust. 1 rozporządzenia RP z dnia 22 marca 1928 r. -stosowanie zarzutu tego przepisu w każdym przypadku jako rażące naruszenie prawa, skoro osoba objęta orzeczeniem PPRN otrzymała grunt, a orzeczenie PPRN stanowiło m.in. podstawę prawną wpisu prawa własności "Skarbu Państwa w księgach wieczystych. - niezgodność z treścią art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 6.07.2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznego zasobów naturalnych Kraju w tym lasów państwowych stanowiących własność Skarbu Państwa. - naruszenie art. 80 k.p.a., gdyż SKO nie wzięło pod uwagę okoliczności odzyskania gruntu przez E. i P.S. . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, po. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, po. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji, a także wcześniejsze decyzje tego samego organu naruszają prawo. Zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości podlega stwierdzeniu nieważności (art. 156 § 1 pkt. 1 kpa). Rozpoznając skargę w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest odnieść się do jej zarzutu, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W zakresie właściwości organów w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego orzecznictwo sądów nie było jednolite. Problem sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy w tego rodzaju sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ administracji rządowej czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Rozpoznając spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. a Wojewodą w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...].12.1954r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w gm. kat. S. , powiat G. stanowiącej w dacie przejęcia własność E. i P.S. w postanowieniu z dnia [...].03.2006r. znak: [...] Wojewoda wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności orzeczenia prezydium powiatowej rady narodowej o przejęciu nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (tj. Dz.U. R.P. Nr 46 po. 339). Argumentem sądów było to, że w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, po. 668) zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w przepisach art. 7, 9 i 11 przekazano starostom, będącym w myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, po. 578) przewodniczącymi zarządów powiatu, jako jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie na podstawie art. 38 ust. 1 tej ustawy starosta został upoważniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ust. 3 art. 38 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, jako organ odwoławczy od decyzji starosty lub decyzji wydanych z jego upoważnienia wskazywał samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Dodano także, iż w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, po. 593 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, póz. 1124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z przepisem tym koresponduje nowelizacja art. 17 pkt 1-3 kpa wprowadzona ustawą z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, po. 1126). W późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od tego poglądu, reprezentując stanowisko, że właściwość organów administracji rządowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w tej kategorii spraw należy ustalać w zależności od tego, czy kwestionowana decyzja ostateczna została wydana przez ówczesny organ szczebla podstawowego czy wojewódzkiego. Jeżeli zatem decyzję ostateczną, wydał w l instancji organ stopnia podstawowego, organem właściwym w postępowaniu nieważnościowym będzie wojewoda, jeśli zaś w sprawie orzekał organ stopnia wojewódzkiego to organem właściwym w tym postępowaniu będzie Minister. W ocenie Sądu instytucja przejmowania nieruchomości rolnych na podstawie powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., oparta na podstawowej przesłance braku faktycznego władania nieruchomościami przez ich właścicieli, to jest tak zwanego faktycznego opuszczenia nieruchomości, była najbardziej zbliżona do przejmowania gruntów rolnych na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 44 ust. 1 i art. 39 ust. 6 powołanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r., nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. Na podstawie wyżej opisanego dekretu i ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, nieruchomości te nie stanowiły własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. Dlatego nie można podzielić poglądu, że organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Jak wskazano wyżej w dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokładne i szczegółowe omówionego wyżej stanowiska zawiera uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 25 maja 2009 r. sygn.akt l OW 28/09. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyżej przedstawione a szczegółowo uzasadnione w postanowieniu z dnia 25 maja 2009 r. sygn.akt l OW 28/09. Skoro więc w sprawie orzekał organ szczebla powiatowego, to zgodnie z zasadą zawartą w art. 157 § 1 kpa organem wyższego stopnia będzie Wojewoda. Tym samym Kolegium orzekając w sprawie naruszyło przepisy dotyczące właściwości rzeczowej a taka decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.. Sądowa kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu oraz wszystkie wcześniej wydane w sprawie decyzje SKO z dnia [...].02.2008r., [...].12.2007r, [...].08.2007r, [...]062007r. oraz [...].08. 2006r., po dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].08.2006r. znak: [...], zostały wydane przez niewłaściwy organ -a zatem zasadnym jest stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). «* O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.