II SA/Kr 334/26

Kraków, dnia 24 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2026 roku, znak: SKO.UW/4163/178/2025 w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej Gminie W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego od skargi wpisu. Uzasadnienie postanowienia z dnia 24 kwietnia 2026r. Gmina W. złożyła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2026 roku, znak: SKO.UW/4163/178/2025 w przedmiocie przywrócenia osobie fizycznej - użytkownikowi wieczystemu, terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej dokonana przez Burmistrz Miasta i Gminy W. pismem z dnia 8 października 2024 r. znak WMG.6843.1.23.2024 wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1/2 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0109 ha, jest nieuzasadniona lub uzasadniona w niższej wysokości. W odpowiedziach na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, natomiast uczestnik o jej odrzucenie, wskazując, że Gmina nie ma interesu prawnego do wniesienia takiej skargi, gdyż nie wykazała tak własnego interesu prawnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami określa jedynie, że "właściwym organem" w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy jest organ wykonawczy gminy, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są ich organy wykonawcze. Są to jednak przepisy kompetencyjno-reprezentacyjne; nie tworzą one same przez się odrębnego, samodzielnego prawa podmiotowego do wzruszania każdego niekorzystnego dla tego organu rozstrzygnięcia procesowego wydanego przez SKO. Skarga Gminy zmierza w istocie do zakwestionowania incydentalnego rozstrzygnięcia procesowego dotyczącego terminu po stronie użytkownika wieczystego, a nie do ochrony własnego, bezpośrednio naruszonego prawa podmiotowego skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 - oznaczona dalej jako p.p.s.a.) - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści § 2 cytowanego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 p.p.s.a. ocenić należy jako niedopuszczalne, co daje podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z uwagi na wniesienie skargi przez Gminę W. należy ocenić, czy posiada ona interes prawny tj. legitymację skargową w niniejszej sprawie. Na wstępie wskazać należy, iż na gruncie postępowania administracyjnego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty praw i obowiązków wynikających z przyznanej im osobowości prawnej oraz wyposażenia w prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) mają niewątpliwie interes prawny w żądaniu czynności organu administracyjnego albo udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli dotyczą one tychże praw i obowiązków. Ta generalna zasada doznaje jednak ograniczenia w sprawach, w których organ jednostki samorządu terytorialnego orzekał jako quasi organ administracyjny. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2026 roku, znak: SKO.UW/4163/178/2025 w przedmiocie przywrócenia terminu użytkownikowi wieczystemu, do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej Burmistrza Miasta i Gminy W. dokonana przez ten organ pismem z dnia 8 października 2024 r. znak WMG.6843.1.23.2024 jest nieuzasadniona lub uzasadniona w niższej wysokości. Zatem w sprawie orzekał Burmistrz Miasta i Gminy W. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji strony procesowej w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu (por. uzasadnienie uchwały NSA z dn. 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, opubl. ONSA nr 4 z 2003 r., poz. 115). W takiej sytuacji ta jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza zakres procesowy tych jednostek jako osób prawnych. Ten sam podmiot nie może bowiem w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania (por. postanowienia NSA z 22.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1406/09, z 28.05.2009 r., sygn. akt I OSK 551/08, wyrok NSA z 28.05.2008 r., sygn. akt I OSK 782/08). Burmistrz Miasta i Gminy W. jest organem wykonawczym gminy, stąd legitymacji takiej nie będzie również posiadała taka jednostka samorządu terytorialnego, której ten organ jest reprezentantem. Na przyjęcie takiej koncepcji nie pozwala bowiem zasada działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasada prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6, 7 i 8 k.p.a., gdyż organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela mają stać na straży prawa, zatem w procesie kontroli instancyjnej nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego wyrażania swoich interesów (por. wyrok TK z dn. 29.10.2009 r., sygn. K 32/08, opubl. OTK-A 2009/9/139). Dopuszczenie do złożenia skargi przez quasi organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, bowiem Burmistrz Miasta i Gminy W. występował w roli quasi organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Gmina W. reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy W. , nie może być uznana za stronę postępowania. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji w której organ jako dysponent władztwa publicznego, poprzez zakwestionowanie postanowienia organu wyższego stopnia w istocie doprowadza do sytuacji, w której staje się niejako obydwoma stronami stosunku administracyjnego, tj. organem kształtującym władczo swoją własną sytuację jako sytuację strony (por. postanowienie NSA z dnia 21.11.2019r. sygn. akt II OSK 3173/19 oraz postanowienie WSA w Krakowie z dnia 18.04.2019r. sygn. akt II SA/Kr 162/19). Skarga jest więc niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a). Ponadto stwierdzić należy, iż niezaskarżalne jest samo postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2026 roku, znak: SKO.UW/4163/178/2025 w przedmiocie przywrócenia terminu użytkownikowi wieczystemu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) Tryb ustalania i aktualizacji opłat ponoszonych w związku z użytkowaniem wieczystym nieruchomości został uregulowany w art. 71-81 u.g.n. Ustawa ta przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - quaziadministracyjny, w drugim zaś cywilnosądowy. Z treści art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej jako "u.g.n." wynika, że kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku, właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw do sądu powszechnego (art. 80 ust. 1 i 2 u.g.n.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała więc kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze. Tak więc ani orzeczenie merytoryczne ani orzeczenie stricte procesowe, ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Czynności podejmowane przez SKO w ramach postępowania aktualizacyjnego - nie dotyczą sprawy administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1917/22). Ponadto skoro jak wynika z uchwały NSA z dnia 17.12.2018r. sygn. akt I OPS 2/18, że na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości przysługuje na zasadzie wyjątku od zasady skarga do sądu administracyjnego, to tego wyjątku nie można rozszerzać na postanowienie o przywróceniu terminu, które nie prowadzi do zakończenia dalszego procedowania przez kolegium w sprawie wniosku użytkownika wieczystego dotyczącego dopuszczalności aktualizacji opłaty rocznej. Biorąc powyższe pod uwagę, skarga jest niedopuszczalna co prowadzi do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Wobec odrzucenia skargi należało stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócić skarżącej całość uiszczonego wpisu.