II SA/Kr 335/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie NSA Izabela Dobosz (spr) WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 stycznia 2009r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] na podstawie art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62 poz. 628 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. Wójt Gminy B. nakazał J. B. i M. G. - współwłaścicielkom działki nr ewid. 1 tj. posesji nr [...] w L. usunięcie z tej posesji odpadów składowanych w pobliżu studni zastrzegając, że wykonanie decyzji ma nastąpić przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednią koncesję. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez J. B. i M. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] na podstawie art. 34 ustawy o odpadach, § 23 ust. 1 i 3 oraz § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zmianami) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. Wójt Gminy B. nakazał J. B. - współwłaścicielce działki nr ewid. 1 w L. usunięcie odpadów: trawy, chwastów, łodyg, liści i obierek z jarzyn w ilości ok. 0,5 m3 składowanych przy granicy z działką nr ewid. 2 w L. - stanowiącą własność M. C. - poprzez zebranie odpadów i złożenie na szczelnym podłoży zabezpieczającym przed przenikaniem ewentualnych odcieków do gruntu i wód gruntowych, ograniczonym za pomocą przegród pionowych oraz w odległości minimum 15 m od najbliższej studni, 2 m od granicy z działką sąsiednią, 3 m od drzwi i okien zewnętrznych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - w terminie do 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Po rozpoznaniu odwołania M. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak [...] Wójt Gminy B. umorzył postępowanie w sprawie składowania odpadów organicznych w miejscowości L. na działce o nr ewid. 1 przez J. B. na podstawie art. 6, art. 105 i art. 107 k.p.a., art. 13 ust. 2 pkt 2 i art. 34 ustawy o odpadach, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz art. 80 i art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy B. powołał się na oględziny przeprowadzone w dniu 6 maja 2008 r. na działce nr 1 w L. - stanowiącej współwłasność J. B. i M. G. - celem stwierdzenia ilości kompostu, miejsca kompostowania i zakresu jego wykorzystywania. W trakcie oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości są kompostowane odpady organiczne (resztki roślinne) w dwóch miejscach: a) w okolicy ogrodzenia i studni znajduje się pryzma kompostowa o wymiarach 1,95 m x 0,65 m x 0,40 m, tj. ok. 0,5 m3; odległość tej pryzmy od pierwszej studni wynosi 2,35 m, odległość od drugiej studni - 3,35 m (odległości mierzone od skraju kompostu do obudowy studni) oraz 2,0 m od budynku mieszkalnego P. S. i P. Z., b) w rogu działki 1 od strony południowej przy budynku P. S. i P. Z. znajduje się pryzma o wymiarach: średnica 0,80 m, wysokość 0,47 m, tj. ok. 0,23 m3. Oceniając tak ustalony stan faktyczny organ I instancji powołał się na art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach, który zabrania odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania. Jednakże ust. 2 pkt 2 powołanego art. 13 stwierdza, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. Wyjątek ten polega na dopuszczeniu odejścia od obowiązku prowadzenia kompostowania w przeznaczonych do tego celu instalacjach lub urządzeniach, jest więc możliwe prowadzenie go na powierzchni ziemi. Prowadzenie takiej działalności nie może powodować uciążliwości dla sąsiadów wykraczających poza granice określone art. 144 kodeksu cywilnego. W sytuacji, gdy dana osoba prowadzi kompostowanie na potrzeby własne brak jest podstaw do stosowania przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach oraz równocześnie nie ma przesłanek do stosowania art. 34 tej samej ustawy, upoważniającego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do wydania z urzędu decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał na zalety selektywnej zbiórki odpadów, a zwłaszcza kompostowania odpadów organicznych. Wobec stwierdzenia, że kompostowanie odpadów na potrzeby własne na działce J. B. jest zgodne z przepisami ustawy o odpadach, organ I instancji uznał postępowanie w tej sprawie za bezprzedmiotowe i umorzył je. Odnośnie stwierdzenia prawidłowości usytuowania na działce kompostu Wójt Gminy B. wskazał, że ocena tej kwestii należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wójt nie posiada również uprawnień do prowadzenia postępowania w sprawie ustaleń, czy gleba jest zanieczyszczona fekaliami. Organem właściwym do kontroli higieny środowiska, wody do spożycia, czystości powietrza atmosferycznego, gleby, wód i innych elementów środowiska powołana jest Państwowa Inspekcja Sanitarna. W przedmiotowej sprawie do właściwości wójta należało prowadzenie postępowania zgodnie z art. 34 ustawy o odpadach, a postępowanie to okazało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. C., zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów proceduralnych oraz przepisów prawa materialnego. W szczególności odwołująca podniosła, że brak było podstaw do umorzenia postępowania. Skarżąca nie zgodziła się z interpretacją art. 13 ustawy o odpadach, stojąc na stanowisku, że odnosi się on wyłącznie do małych i średnich przedsiębiorstw, a nie do osób fizycznych. Zdaniem M. C. największym problemem jest bliskość kompostu od studni. W sytuacji, gdy na kompost wylewane są fekalia, ma to decydujące znaczenie i powoduje duże zagrożenie dla zdrowia skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 7 stycznia 2009r., sygn. akt: [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 34 w związku z art. 13 ust 1 i 2 pkt 2 ustawy o odpadach oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z poz. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. nr 198, poz. 1925 ). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawowym zarzutem M. C. jest fakt składowania przez J. B. fekaliów. Organ l instancji w trakcie wizji lokalnej w dniu 11 czerwca 2007 r., a także w dniu 6 maja 2008 r. nie stwierdził widocznego zalegania fekaliów w dwóch kompostowniach znajdujących na działce J. B. oraz M. G.. Organ odwoławczy podkreślił, że organem właściwym w kwestii higieny środowiska, w tym czystości gleby, jest Państwowa Inspekcja Sanitarna (art. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm.). Z tego względu Wójt Gminy B. nie ma uprawnień do prowadzenia postępowania zmierzającego do badania czy gleba jest zanieczyszczona fekaliami, bowiem nie posiada do tego wyspecjalizowanych jednostek, sprzętu, laboratorium itp. Jeżeli M. C. uważa, iż na nieruchomości J. B. składowane są fekalia, winna w tej sprawie złożyć wniosek do Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że w aktach sprawy znajduje się pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...], adresowane do M. C., w którym organ ten stwierdził, iż w zlokalizowanym [...] składowana jest zeschła trawa, obierki z warzyw i owoców, brak jest zaś śladów wylanych fekalii. Odrębną kwestią jest obowiązek każdego właściciela nieruchomości do przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub - w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona - wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2008 z poz. zm.). Ta kwestia, podnoszona przez M. C. w toku postępowania, powinna zostać rozstrzygnięta na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a Wójt Gminy B. winien dokonać ustaleń, czy istnieją podstawy do władczej ingerencji w tej kwestii. Organ odwoławczy podkreślił, że niniejsze postępowanie, dotyczące składowania odpadów, jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W tym też zakresie organ winien stwierdzić czy zachodzą przesłanki każące uznać, że przepisy tej ustawy są naruszane, co wiąże się z określonym działaniem organu, w tym wydaniem decyzji na podstawie art. 34 ustawy. W postępowaniu tym nie można rozstrzygać o sprawach, gdzie obowiązki bądź uprawnienia stron postępowania wynikają z innego stanu prawnego, a ponadto - jak w przypadku składowania fekaliów - należą do właściwości innych organów. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji odnośnie do zastosowania w niniejszej sprawie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, który dopuszcza kompostowanie przez osoby fizyczne na potrzeby własne poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania. W takim przypadku nie ma przesłanek do stosowania art. 34 wymienionej ustawy. Nie można więc uznać, iż kompost na działce J. B. znajduje się w miejscu do tego nieprzeznaczonym w rozumieniu ustawy o odpadach. Wobec brzmienia art. 13 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy Kolegium nie podzieliło zarzutu M. C., iż przepis ten odnosi się tylko do i wyłącznie do małych i średnich przedsiębiorstw. Skoro nie było podstaw do uznania, że kompost znajduje się w miejscu do tego nie przeznaczonym, postępowanie prowadzone w trybie art. 34 ustawy o odpadach jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. C., zarzucając jej tendencyjne rozpatrzenie odwołania, naruszenie art. 10 k.p.a., ustawy o odpadach oraz przepisów o ochronie środowiska, a także naruszenie jej dóbr osobistych i ogólnych zasad współżycia społecznego. Skarżąca zarzuciła również "brak dowodów i celowe przedłużanie sprawy". W uzasadnieniu skargi podała, że organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego, wizję lokalną przeprowadzono nieprawidłowo, nie sprawdzono gdzie J. B. wylewa fekalia. Powiatowy Inspektor Sanitarny przesłał pismo w 2003 r. do gminy twierdząc, że sprawa należy do właściwości Wójta. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z aktami i z tej możliwości skorzystała w dniu 17 listopada 2008 r., co sprawia, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie nie wykazała naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skarżącej organy I i II instancji prawidłowo i wyczerpująco ustaliły stan faktyczny. Zakres ustaleń faktycznych, które muszą być poczynione w trakcie postępowania, jest determinowany treścią przepisu prawa materialnego, który ma być podstawą orzekania. Przepis taki przewiduje określone przesłanki jego zastosowania, a niekiedy dodatkowo przesłanki wyłączające jego zastosowanie. Organ administracji prowadzący postępowanie w określonej sprawie nie ma obowiązku ustalania wszystkich okoliczności faktycznych powiązanych w jakikolwiek sposób z przedmiotem postępowania. Może się zdarzyć, tak jak w niniejszej sprawie, że ustalenie niektórych okoliczności podnoszonych przez stronę będzie nie tylko niekonieczne, ale wręcz niemożliwe, bowiem będą one leżały poza właściwością tego organu administracji. Nie można wówczas skutecznie podnosić zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, bowiem granice postępowania dowodowego wyznaczone są przepisami prawa materialnego oraz przepisami kompetencyjnymi dotyczącymi właściwości organów administracji. Niniejsze postępowanie toczyło się w trybie art. 34 ustawy o odpadach, a jego przedmiotem były odpady organiczne kompostowane przez J. B. na działce nr 1 w L.. Odpady organiczne są odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, który stanowi: "odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany". Załącznik nr 1 wymienia kategorie odpadów, przy czym w kategorii [...] - do której kwalifikują się kompostowane przez J. B. odpady organiczne - wymienia się "substancje lub przedmioty, dla których posiadacz nie znajduje już dalszego zastosowania (np. odpady z rolnictwa, gospodarstw domowych, odpady biurowe, z placówek handlowych, sklepów itp.)". Z kolei "recykling lub regeneracja substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (włączając kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania)" to jedna z kategorii procesów odzysku odpadów, wymieniona w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach. Ponieważ kompostowanie prowadzone przez J. B. mieściło się w zakresie ustawy o odpadach, Wójt Gminy B. prawidłowo wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do wyjaśnienia, czy istnieją podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 34 ust. 1 tejże ustawy. Powołany przepis stanowi: "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji". W tym celu należało ustalić, czy J. B. - posiadacz odpadów - gromadzi je w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania. W trakcie postępowania ustalono, na których miejscach na działce nr 1 w L. gromadzone są odpady, ustalono również ilość i rodzaj gromadzonych odpadów. Podstawą do ustalenia tych okoliczności była wizja lokalna. Skarżąca zarzuca jej nieprawidłowe przeprowadzenie, przede wszystkim dlatego, że nie ustalono gdzie J. B. wylewa fekalia, nie kwestionując jednocześnie ustaleń dotyczących miejsca kompostowania oraz ilości i rodzaju składowanych odpadów. Z akt sprawy wynika, że podczas żadnej z kilku przeprowadzonych w sprawie wizji lokalnych nie stwierdzono fekaliów zalegających na pryzmach kompostowych, a ponadto - jak prawidłowo zauważyły organy obu instancji - kwestia ta nie mieści się w zakresie postępowania prowadzonego w trybie art. 34 ustawy o odpadach, lecz należy do właściwości rzeczowej Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Dodatkowo, na co również zwrócono uwagę w decyzjach obu instancji, Wójt Gminy B. nie ma technicznej możliwości przeprowadzenia badań odnośnie do czystości wody w studni M. C., bowiem nie dysponuje odpowiednio wykwalifikowaną kadrą i sprzętem pozwalającym na przeprowadzenie takich badań. Zarzut niezbadania w trakcie oględzin "gdzie [...] wylewa fekalia" nie jest zasadny, bowiem okoliczność ta nie jest istotna dla rozstrzygnięcia wydawanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach i nie należy do właściwości rzeczowej tego organu administracji. Po dokonaniu ustaleń faktycznych dotyczących ilości, rodzaju i miejsca składowania odpadów w formie kompostowania przez J. B. - co, jak już wcześniej wskazano, jest jedną z form odzysku odpadów - należało ustalić, czy w rozumieniu ustawy o odpadach jest to dopuszczalna forma gromadzenia odpadów. Organy administracji rozstrzygające niniejszą sprawę prawidłowo zakwalifikowały stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie jako spełniający przesłanki określone w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. J. B. jest osobą fizyczną i na działce nr 1 w L. prowadzi kompostowanie na potrzeby własne. W związku z tym nie dotyczy jej zakaz "odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania", zawarty w art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach. W konsekwencji prawidłowo uznano toczące się postępowanie za bezprzedmiotowe i prawidłowo, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., umorzono postępowanie. Również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest bezzasadny. Skarżąca nie sprecyzowała na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu w niniejszej sprawie, a Sąd, dokonując kontroli przeprowadzonego postępowania, nie dopatrzył się uchybienia art. 10 k.p.a. Strony postępowania J. B. i M. C. wielokrotnie składały do akt sprawy różnego rodzaju pisma, a organy prowadzące postępowanie udzielały na nie odpowiedzi. Również uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach wyczerpująco odnoszą się do argumentów podnoszonych w trakcie postępowanie przez strony. Skarżąca zapoznała się z aktami sprawy w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu [...] listopada 2008 r. (k. 4 akt SKO). M. C. miała zapewniony udział w toczącym się postępowaniu na każdym jego etapie, a jej zarzuty w tym zakresie nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy. To samo odnosi się do zarzutu, iż "sprawa kompostu była w Kolegium od 2005 roku oraz w 2006 roku, a nie jak jest podane w decyzji, że sprawę prowadzili tylko w 2007 i 2008 roku". Z akt sprawy wynika, że pierwsza decyzja Wójta Gminy B. w niniejszej sprawie zapadła 2 marca 2007 r., a odwołanie od niej SKO rozpoznało w dniu 9 maja 2007 r. Wobec stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi, należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami). Wniosek skarżącej o zwrot kosztów nie mógł zostać uwzględniony, bowiem zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu administracji w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Skoro skarga M. C. została oddalona, nie można przyznać jej żądanej kwoty na podstawie art. 200 p.p.s.a. Brak jest również innych podstaw prawnych do przyznania skarżącej żądanych przez nią kosztów.