II SA/Kr 3369/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 marca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) NSA Andrzej Irla Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2005 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 2 października 2001 r. Nr [....] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu działki i umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie w pkt 2 i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego W.K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 1.10. 2001 r, znak : [....] Wojewoda [....] na podstawie art. 138 par l pkt l i pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia A.K. i W.K. na postanowienie Starosty Powiatu C. z dnia 27.07.2001 r Nr [....] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu działki nr [....] położonej w T. - umorzył postępowanie w sprawie zażalenia A.K. - utrzymał w mocy zaskarżone przez W.K. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia; Starosta Powiatu C. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [....] . z uzasadnieniem, że nie zachodzi żadna z rozpatrywanych podstaw zawieszenia ani na wniosek strony ani z urzędu.. Starosta wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie o zwrot nieruchomości W.K. oraz A.K. złożyli wspólnie wniosek o zawieszenie tegoż postępowania z uwagi na toczące się przed Wojewodą [....] w K. , wznowione postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o jej zwrot. Obecny użytkownik wieczysty przedmiotowej działki "[....] " Sp. z o.o., złożył sprzeciw wobec żądania zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości. Starosta powołując się na przepis art. 98 par. l k.p.a. uznał, iż brak jest podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania; na wniosek strony, skoro sprzeciwia temu się inna strona postępowania. Stwierdził również, nie znalazł podstawy do zawieszenia postępowania z urzędu w trybie art. 97 par l pkt. 4 k.p a. , gdyż nie można uznać by wynik wznowionego postępowania w sprawie uwłaszczenia miał prejudycjalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu nieruchomości. Zażalenie na postanowienie Starosty C. złożyli ; A.K. oraz W.K. Żalący się zarzucili organowi [instancji dowolność interpretacji przepisów k.p.a. oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami w kwestii ustalenia zagadnienia wstępnego. Podnieśli też , że w sytuacji gdy aktualnie toczy się postępowanie o uchylenie decyzji uwłaszczeniowej "stanowiącej przeszkodę do zwrotu", to obowiązkiem organu I instancji stosownie do art. 97 par l pkt. 4 k p.a. było zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego. Wydanie decyzji z naruszeniem powinności zawieszenia postępowania dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oznacza naruszenie przepisów prawa. Rozpoznając zażalenie Wojewoda [...] stwierdził, iż czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tego tytułu ma poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości, a w przypadku jego śmierci spadkobierca . Ponieważ tylko W.K. jest wykazanym spadkobiercą W.K. , przeto tylko jemu przysługuje legitymacja procesowa w sprawie o zwrot nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997 r. nie daje podstaw do skorzystania z uprawnienia żądania o zwrot innym podmiotom, A.K. jako zapisobierca, na podstawie notarialnego testamentu W.K. z dnia 5. 03. 1992 r. Rep. [...] - nie może skutecznie występować z żądaniem zwrotu nieruchomości i również jako strona w postępowaniu ojej zwrot. Dlatego też należało umorzyć postępowanie w sprawie zażalenia A.K. na postanowienie Starosty Powiatu C. Rozpoznając natomiast zażalenie W.K. , Wojewoda podzielił w pełni pogląd zawarty w uzasadnieniu decyzji Starosty o odmowie zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości, a nadto podkreślił, że przepis art. 229 u.g.n. wyłącza możliwość roszczenia o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to ujawniono w księdze wieczystej . W niniejszej sprawie ustanowiono prawo użytkowania wieczystego i ujawniono go w księdze wieczystej przed dniem 1. 01. 1998 r. tj przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem zwłaszcza wobec późniejszej sprzedaży tego prawa Spółce z o.o. ‘’[...] " (aktualnie -,,[...] ‘’ Sp. z o.o.) poprzedniemu właścicielowi nie służy już roszczenie o jej zwrot. W takiej sytuacji nie można uznać, że obowiązkiem organu I instancji było zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. . 97 par. l pkt. 4 k.p.a. gdyż kwestia możliwości uchylenia decyzji uwłaszczeniowej nie jest zagadnieniem wstępnym w świetle postanowień art. 229 u,g,n, Nawet ewentualne uchylenie tej decyzji z dnia 9.10. 1991 r., NR ; [...] , w prowadzonym Przez Wojewodę [...] postępowaniu wznowieniowym w trybie art. 145 k.p.a. nie zmieniłoby faktu, iż w dniu 1.01. 1998 r. prawo takie na nieruchomości istniało, co w świetle przepisu art. 229 u.g.n. oznacza, że roszczenie o jej zwrot nie przysługuje. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu nieruchomości nie jest uzależnione także od ustaleń kwestii jej zbędności na cel na jaki została wywłaszczona. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, na powyższe postanowienie Wojewody [...] skarżący W.K. zarzucił, że w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości rażąco naruszono przepis art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dn. 29.04 1985 r. zakazujący jej użycia na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zakaz ten miał charakter bezwzględny , a oznaczał, że wywłaszczonej nieruchomości nie tylko fizycznie nie można było wykorzystać na inny cel, ale też rozporządzić nią prawnie dla innego celu, w tym zbyć pod tytułem sprzedaży darowizny lub zamiany. Z uwagi na naruszenie praw poprzedniego właściciela Wojewoda [...] wznowił postępowanie uwłaszczeniowe decyzją z dnia 30. 06. 2000 r., Nr [...] . Wynik tego postępowania będzie miał wpływ na wynik postępowania zwrotowego, które należało z urzędu zawiesić. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż skoro stosownie do treści art. 229 u.g. n. roszczenie żart. 136 ust. 3 tej ustawy skarżącemu nie przysługuje, to zawieszenie postępowania nie było konieczne gdyż toczące się postępowanie wznowieniowe w sprawie uwłaszczeniowej nie ma wpływu na wynik sprawy w postępowaniu o zwrot nieruchomości Rozpatrując skargę Sąd zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 97 par l ustawy z dnia 30. 08. 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 12717 - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1. 01. 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegaj ą rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30. 08. 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym zatem do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Skardze nie można odmówić słuszności. Odmowa zawieszenia postępowania nastąpiła bez dogłębnej analizy stanu sprawy o zwrot nieruchomości i stosunku zależności w jakim pozostaje jej rozstrzygnięcie co do istoty, od wyniku toczącego się równolegle wznowionego postępowania uwłaszczeniowego dotyczącego tejże nieruchomości. Analizy takiej nie można dokonać w oderwaniu od obowiązujących zasad prawa wywłaszczeniowego, wyznaczonego kierunku i reguł postępowania wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i k.p.a. Podstawową zasadę prawa wywłaszczeniowego wprowadzoną przepisem art. 47 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /z dnia 29.04. 1985 r./, i powtórzoną w obecnie obowiązującym przepisie art. 136 ust. l u.g.n. /z dnia 21.08. 1997 r./jest zakaz przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba, ż e poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot. Zasada ta stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak tylko przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. /Por. T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, str. 171 i nast./ W przypadku gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Roszczenie przewidziane art. 136 ust. 3 u.g.n. jest wyłączne /nie przysługuje/ tylko w przypadku jeżeli nieruchomość przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, co wynika wprost z treści przepisu art. 229 u.g.n. Jest bezsporną okolicznością w sprawie, że poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości W.K. złożył wniosek ojej zwrot w dniu [...].09. 1991 r., a więc pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, /z dnia 29. 04. 1985 r./. Wojewoda K. decyzją z dnia 9. 10. 1991 r, Nr [...] , stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5. 12. 1990 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, na rzecz Wojewódzkiego Handlu [...] w K. , które zostało następnie ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. W postępowaniu uwłaszczeniowym poprzedni właściciel bez własnej winy ni e brał udziału. Postanowieniem z dnia 30. 06. 2000 r. Nr; [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 145 par l pkt. 4 , k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, które obecnie toczy się równolegle z postępowaniem zwrotowym. Na tle powyższych bezspornych okoliczności, badania wymaga wzajemna korelacja toczących się równolegle postępowań administracyjnych w aspekcie kwestii prejudycjalności jako podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu stosownie do wymogu przepisu art. 97 par l pkt 4 k.p.a. Ściślej; uprzedni wynik której z tych spraw jest zagadnieniem wstępnym dla drugiej sprawy, warunkującym treść jej rozstrzygnięcia. Nie można przy rozpatrywaniu kwestii prejudycjalności w obecnym stanie sprawy nie zauważyć znaczenia tego problemu przy układzie spraw występującym w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W dacie rozstrzygania sprawy uwłaszczeniowej o nabycie z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości (w październiku 1991 r.) jej wynik był zależny od uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie o zwrot tej nieruchomości, już od chwili wystąpienia z takim żądaniem przez poprzedniego jej właściciela . W świetle bowiem przepisu art. 2 pkt. l zdanie drugie ustawy z dnia 29. 09. 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązywała wprowadzona tym przepisem zasada , że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Niewątpliwie "osobami trzecimi" w rozumieniu tego przepisu są poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości, na rzecz których nieruchomość ta podlegała zwrotowi stosownie do art. 69 u. g..g. i w.n. z dnia 29.04. 1985 /jedn. tekst Dz. U. Nr 30 poz.127 z 1991 r/ Gdyby więc nawet nieruchomość w dniu 5. 12. 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowych osób prawnych (innych niż Skarb Państwa) - to nie staje się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi./Por. wyrok SN z dn. 8.02. 1996II1ARN65/95, OSNP1996/16/219 , SNAP 16/1996, póz 216, podobnie uchwała SN z dn. 27.01.2000 r. IIIZP 14/99. OSNP 2000/8/294/. Zresztą kategoryczne i jednoznaczne brzmienie art. 69 ugg i w.n. nie pozostawia tu miejsca na żadne wątpliwości : nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zawrotowi n a rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dlatego przepis art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej u.g.g. i w. n. wprowadzając możliwość uwłaszczenia z mocy prawa wymienionych w nim osób nieruchomościami , które były w dacie wejścia w życie tej ustawy w ich zarządzie , wprowadził jednocześnie zasadę, która w przypadku kolizji z uprawnieniami osób trzecich daje tym właśnie osobom pierwszeństwo przez zakaz naruszania ich praw. Należało więc wówczas postępowanie uwłaszczeniowe z urzędu zawiesić n a podstawie art. 97 par l pkt. 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości, czego organ prowadzący postępowanie nie uczynił. W ten sposób przed zakończeniem sprawy o zwrot nieruchomości doszło do wydania decyzji o uwłaszczeniu tejże nieruchomości w postępowaniu, w którym nie brał udziału bez własnej winy poprzedni jej właściciel, i co w konsekwencji stało się podstawą do wznowienia tego postępowania. Obecnie toczą się równolegle dwa postępowania administracyjne dotyczące tej samej nieruchomości, a to: • o zwrot nieruchomości • wznowieniowe w sprawie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego Jednakże nie jest to identyczna sytuacja z omawianą wyżej. Istnieje decyzja uwłaszczeniowa, o doniosłych skutkach prawnych dla postępowania zwrotowego z uwagi na treść art. 229 u,g.n. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż dla sprawy o zwrot nieruchomości w obecnym stanie sprawy rozstrzygnięcie wznowionej sprawy uwłaszczeniowej jest kwestią prejudycjalną. To znaczy od uprzedniego rozstrzygnięcia w tej sprawie zależeć będzie treść decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości. Organy rozpatrujące sprawę o zwrot nieruchomości błędnie przyjęły, iż nabycie ex legę prawa użytkowania wieczystego przez użytkownika i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej , zwalnia właściwy organ od przeprowadzenia postępowania w zakresie niezbędnym do ustalenia celu wywłaszczenia i badania czy wywłaszczona nieruchomość stała się dla tego celu zbędna, z uwagi treść przepisu art. 229 u,g.n. Jak powiedziano wyżej nabycie praw o których mowa w art. 2 ust. l ustawy zmień, u.g.g. i w.n. i art. 200 u.g.n. nie może następować z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości przysługującego poprzedniemu właścicielowi z mocy art. 136 ust. 3 u.g.n. (zakaz naruszania praw osób trzecich, zamieszczony obecnie w przepisie art. 200 ust. 3 pkt. 4 u.g.n.). Zatem konieczne jest ustalenie, czy nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji ojej wywłaszczeniu, a tym samym czy zaktualizowały się przesłanki zwrotu nieruchomości przed dniem 5. 12. 1990 r. Ustalenie, zaś czy nieruchomość wywłaszczona została użyta (lub nie ) na cel określony w decyzji ojej wywłaszczeniu jest możliwe wyłącznie w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji państwowej, stwierdzając w toku rozpatrywania wniosku o zwrot nieruchomości, iż zaktualizowały się przesłanki jej zwrotu, nie może odmówić takiego zwrotu z tym uzasadnieniem, że nieruchomość jest obciążona prawem użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji Starosta ma obowiązek stosownie do art. 97 par l pkt. 4 k.p.a zawiesić postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości do czasu zakończenia toczącego się postępowania wznowieniowego w sprawie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania określone w art. 100 par l k.p.a. Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości bez zachowania tego przepisu postępowania oznaczałoby naruszenie nie tylko powołanego wyżej przepisu art. 97 parł pkt. 4 k.p.a. ale zarazem art. 7 k.p.a. i art. 136 ust. l i 3 u.g.n. /Por. T. Woś "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" str . 231- 2367 Dopóki zaś decyzja o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego istnieje i nie zostanie pozbawiona mocy we właściwym trybie, to nie można wydać decyzji o zwrocie nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi. Mając na uwadze powyższe, Sąd wobec naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania, a to: art. 7, 8 i 97 par. l pkt. 4 k.p.a. orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżone postanowienia organów I i II. Takie rozstrzygnięcie jest w tym przypadku niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w myśl przepisu art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji, Sąd uwzględniając skargę orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 par l pkt. l lit "c" w zw. z art. 166 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.