II SA/Kr 337/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie na uchwałę nr XXV/163/2013 Rady Gminy Koniusza z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza na 2013 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Koniusza numer XXI/163/2013 z dnia 28 lutego 2013 roku w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza na 2013 rok, wraz z załącznikiem w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza w 2013 roku", zaskarżając ją w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to: 1. art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 poz. 856) – dalej "ustawa" - polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez nałożenie na właścicieli odłowionych zwierząt w § 12 ust. 3 załącznika do przedmiotowej uchwały obowiązku zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko - weterynaryjną w chwili odbioru odłowionego zwierzęcia przez właściciela, 2. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez ogólnikowość zapisów § 5 Załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez zaniechanie podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt; w sytuacji, gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy powinna zawierać elementy wskazane, jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań; 3. art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, bez wskazania konkretnie schroniska z podaniem jego adresu oraz lekarza weterynarii, w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań; 4. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów z terenu Gminy Koniusza, w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań; 5. art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy poprzez zapewnienie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 13 ust. 2 pkt 4 w Załączniku do zaskarżonej uchwały, usypiania zwierząt chorych, w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, podczas gdy podanie środka usypiającego jest możliwe tylko w przypadkach określonych w ustawie o ochronie zwierząt po zapadnięciu decyzji o jego uśmierceniu wydanej przez podmiot wskazany w powołanej ustawie - art. 6 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ustawy, podczas gdy ani art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dawały upoważnienia do ustanowienia takiego zapewnienia; 6. art. 11a ust. 2 pkt 1 i 8 ustawy poprzez niewskazanie konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt oraz lekarza weterynarii w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wraz z podaniem ich adresów, pomimo istnienia ustawowego obowiązku uregulowania wskazanych kwestii. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zmianami) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 poz. 446) skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koniusza wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Wskazał, że niniejsza skarga dotyczy uchwały, która została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez utratę jej mocy prawnej, dlatego postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinna zostać umorzone. Nadto, co też nie pozostaje bez znaczenia dla oceny niniejszej skargi, Skarżący - jako organ ochrony prawnej nie wykazał lub przynajmniej nie uprawdopodobnił w swojej skardze wniesionej w oparciu o przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. jakoby nieobowiązujący już w dacie wniesienia skargi program opieki nad zwierzętami bezdomnymi w jakikolwiek sposób oddziaływał na sytuację prawną innych podmiotów czy organów administracji publicznej. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wójt Gminy Koniusza wskazał, że zarzuty Prokuratura Rejonowego w stosunku do zaskarżonej uchwały nie znajdują uzasadnienia tak w kontekście unormowań ustawowych, jak i w zakresie w jakim Konstytucja RP oraz obowiązujące regulacje prawne przewidują warunki stanowienia aktów prawa miejscowego. Zarzut "niewskazania konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt oraz lekarza weterynarii w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wraz z podaniem ich adresów, pomimo istnienia ustawowego obowiązku uregulowania wskazanych kwestii" skarżący wywodzi z art. 11 a ust. 2 pkt 1 i 8 ustawy o ochronie zwierząt. Stosownie do treści ww. przepisów (cyt:) "Program, o którym mowa w ust. 1 obejmuje w szczególności: [m.in.] zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (ust. 1). zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 8). Przywołana norma wbrew twierdzeniom skarżącego w żaden sposób nie nakazuje, aby program w swej treści obligatoryjnie "wskazywał" na konkretne schronisko dla bezdomnych zwierząt z przywołaniem - tak jak twierdzi Skarżący - z podaniem adresu. Tego rodzaju dyspozycja wynika natomiast z normy ujętej w art. 11a ust 2 pkt 7 ustawy, w ramach którego wprost zobowiązuje się do "wskazania" w rzeczonym programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Rada Gminy wypełniła treść upoważnienia ustawowego albowiem zapewniono bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Koniusza miejsce w schronisku dla zwierząt. Brak sprecyzowania samego schroniska w treści uchwały nie może niweczyć samego faktu wypełnienia tego obowiązku w inny określony uchwałą sposób. Zdaniem Rady Gminy zarzut skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, a zapisy programu w tym w szczególności określone w § 2 ust. 2, § 3, § 4, §6, § 10, § 11. § 13 stanowią o wypełnieniu dyspozycji normy ujętej w art. 11a ust. 1 i 8 ustawy o ochronie zwierząt. Nie sposób zgodzić się z zarzutem Skarżącego, w myśl którego zapis § 5 programu w zakresie w jakim wskazuje się na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie jest zbyt ogólnikowy. Gmina Koniusza jest samorządową jednostką terytorialną o typowo wiejskim charakterze ze znacznymi obszarami leśnymi i na jej terenie nie wystąpiły jak dotąd problemy z wolnożyjącymi kotami, a nawet potrzeby ich dokarmiania. Niemniej jednak w programie przewidziano opiekę nad kotami wolnożyjącymi w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla ochrony tych zwierząt i jest adekwatne dla społeczności lokalnej. W tym zakresie o wypełnieniu upoważnienia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt stanowi m.in. treść § 5 programu. Zgodnie z jego brzmieniem "Sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi obejmuje: dokarmianie kotów wolno żyjących w miejscach, gdzie stwierdzono ich skupiska, poprzez zakup i wydawanie karmy przez pracownika UG Koniusza, społecznym opiekunom kotów wolno żyjących, wolontariuszom działającym na terenie Gminy". W analogiczny sposób organ nie zgadza się z zarzutami w zakresie niewypełnienia upoważnienia ustawowego i ogólnikowego uregulowania kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku. W podobny sposób odnieść należy się do zarzutu nieuregulowania kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów. Stosowna regulacja w tym zakresie znajduje się m.in w § 13 ust 3 programu, zgodnie z którym gmina przewidziała realizację ww. zadania poprzez zapewnienie możliwości usypiania ślepych miotów u lekarz weterynarii, z którym podpisano umowę. Nie sposób zgodzić się także z zarzutem, wedle którego Rada Gminy w sposób istotny naruszyła art. 11 a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez zapewnienie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w § 13 ust 2 pkt 4 programu usypiania zwierząt chorych. Strona skarżąca pochopnie kreuje zarzut w sytuacji, w której brak jest wystarczających podstaw ku temu. Jak bowiem wynika z treści programu Gmina zapewniła całodobową opiekę weterynaryjną, w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt poprzez zawarcie stosownej umowy z lekarzem weterynarii/Przychodnią Weterynaryjną, w zakresie opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom bezdomnym. Rada Gminy nie wprowadziła zapisu związanego z koniecznością usypiania chorych zwierząt wbrew zarzutowi skargi, a jedynie w ramach programu przewidziała sytuacje, w której w celu ulżenia w cierpieniu zwierzętom potrąconym na drogach przez pojazdy mechaniczne, koniecznym może być podanie środka usypiającego w przypadku, w którym podjęte przez lekarza zabiegi weterynaryjne okażą się być niewystarczające. Wskazana regulacja jest zgodna z obowiązującym prawem, w tym również z przywołanym w skardze art. 33 ustawy. Zgodnie bowiem z jego treścią "W przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, w celu zakończenia cierpień zwierzęcia, potrzebę jego uśmiercenia stwierdza lekarz weterynarii (...)", W razie konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, czynność tę dokonuje się przez podanie środka usypiającego - przez lekarza weterynarii (art. 33 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy). W ocenie organu nie sposób zgodzić się również z twierdzeniem, zgodnie z którym § 12 ust 3 programu w zakresie w jakim nakłada na właścicieli odłowionych zwierząt obowiązek zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko-weterynaryjną w chwili odbioru odłowionego zwierzęcia przez właściciela istotnie narusza prawo tj. art. 11a ust 1 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie organu gmina nie może ponosić kosztów związanych z odławianiem i transportem, utrzymaniem, leczeniem i innymi niezbędnymi zabiegami, w przypadku gdy w późniejszym czasie okaże się, że zwierzę ma swojego właściciela. Wówczas, bowiem obowiązek pokrycia wskazanych kosztów spoczywa właśnie na tym właścicielu. Pokrywanie ww. kosztów przez gminę byłoby sprzeczne z istotą programu, który dotyczy bezdomnych zwierząt oraz zasadami prawidłowej gospodarki finansowej środkami publicznymi. Wydatkowanie środków publicznych spowodowane ewidentnym zaniedbaniem przez właściciela (opiekuna) obowiązku sprawowania bieżącej opieki nad odłowionym zwierzęciem nie znajduje tak społecznej akceptacji, jak i nie mieści się w zakresie kosztów związanych z realizacją przez gminę rzeczonego programu, który dotyczy bezdomnych zwierząt a nie zwierząt, które w istocie bezdomnymi nie są. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie zważył, co następuje: Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA w Warszawie: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44) . Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają, zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może, bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie tez stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 19 marca 2013 r. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5). Z powyższego wynika, zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Zasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1, 4, 6, 8 przez ogólnikowość postanowień i nieuregulowanie w treści uchwały wszystkich obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a w szczególności poprzez zaniechanie wskazania: 1. konkretnego schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, 2. konkretnego podmiotu uprawnionego do usypiania ślepych miotów, a także zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, 3. konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, z podaniem jego adresu, 4. konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował określone przepisami ustawy i wydanego na jej podstawie programu zadania. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 (publ. Lex/el.) wskazano, że dla zrealizowania zadań gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami konieczne jest m.in. zapewnienie takim zwierzętom, w razie ich odławiania, miejsca w schronisku, zapewnienie obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji w schronisku dla zwierząt, usypianie ślepych miotów. Zdaniem NSA wymóg "zapewnienia" bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt może być spełniony tylko w sytuacji, gdy takie schronisko już na tym etapie uchwalania programu istnieje i jest to schronisko konkretne, jednoznacznie oznaczone. Tak oznaczonemu schronisku można w programie powierzyć realizowanie określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 zadań. Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza powołane wyżej przepisy ustawy. Całkowicie podzielając te rozważania należy wskazać, że już na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna określić schronisko, w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta, a nie jak ma to miejsce w poddanej kontroli Sądu uchwale, poprzez wskazanie w sposób ogólnikowy, iż zadanie to będzie realizowane przez schronisko dla zwierząt. To na etapie opracowywania projektu uchwały wójt winien zawrzeć stosowną umowę ze schroniskiem, które po uchwaleniu planu będzie realizowało powierzone mu zadanie a nie odwoływać się w programie do nieokreślonej przyszłej umowy. W sytuacji, w której umowa taka nie zostałaby zawarta, zadanie to nie byłoby możliwe do zrealizowania. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania, co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Powyższe, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza wskazany powyżej przepis ustawy, bowiem wymóg zapewnienia opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy schronisko istnieje i jest wskazane w programie i tylko takiemu schronisku można powierzyć realizację zadania wynikającego z ww. przepisu. Naruszono art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. przez nieuregulowanie w Programie kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że gmina zobowiązana jest do prowadzenia sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych w legalnie działającym (a zgodnie z powyższymi uwagami również konkretnym) schronisku dla zwierząt. Obowiązkiem Gminy jest przekazanie każdego odłowionego zwierzęcia do legalnego, jednoznacznie określonego schroniska dla zwierząt, w którym zwierzę powinno zostać poddane sterylizacji albo kastracji. Przepis ten mówi, bowiem, że program obejmuje m.in. "obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt". Wyjątkiem od tej zasady mogą być oczywiście sytuacje, w których wykonanie zabiegu sterylizacji albo kastracji zwierzęcia zagrażałoby jego życiu lub zdrowiu. Podobnie brak szczegółowego uregulowania w zakresie usypiania ślepych miotów (art. 11 a ust 2 pkt 6 ustawy) i zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11 a ust 2 pkt 1 i 8 ustawy) W § 2 ust 2 uchwały wskazano jedynie, że "realizację zadań określonych w ust 1 pkt 1 oraz pkt 3-6 (miejsce w schronisku dla zwierząt, odławianie zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt, usypianie ślepych miotów) zapewni Schronisko, z którym Gmina Koniusza zawrze umowę ". Zapis ten, jako zbyt ogólny należy ocenić krytycznie. W konkluzji stwierdzić należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Organ jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta, bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Zmiana ustawy w art. 11a w zakresie zdania wstępnego, dokonana przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 poz. 2102), która weszła w życie 6 stycznia 2017 r., nie miała zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej uchwały. Zmiana ta polegała na dodaniu w ust 2 art. 11a do wyliczenia słów "w szczególności". W uzasadnieniu projektu tej ustawy nowelizującej stwierdzono: "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:", co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych". Jak wynika z powyższego dopiero od 2017 roku ustawodawca zdecydował, że dotychczasowe wyliczenie zawiera obligatoryjne elementy uchwały, jednocześnie zezwolono gminom na wpisanie do uchwały innych, niewymienionych w omawianym przepisie zadań w zakresie ochrony zwierząt. Wobec tego jak trafnie zauważył Prokurator część postanowień zaskarżonej uchwały nie znajdowało oparcia w dotychczasowym brzmieniu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Tym samym zarzuty skargi dotyczące wyjścia Rady Gminy w tym zakresie poza granice ustawowego upoważnienia są zasadne. W szczególności: Rację ma Prokurator, że art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje w ogóle możliwości kształtowania wobec osób trzecich (tu właścicieli zwierząt które ostatecznie okazały się nie być bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z tego programu. Tym samym postanowienie zawarte w § 12 ust. 3 programu zamieszczone zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Nie ma przy tym przeszkód, aby Gmina na zasadach ogólnych, w razie braku dobrowolnej zapłaty, wniosła do sądu powszechnego powództwo o zwrot kosztów, które poniosła w związku z opieką nad zwierzęciem, które okazało się mieć właściciela. Jednak rozstrzygnięcie takiego sporu należy wyłącznie do sądu powszechnego i regulacja § 15 ust. 3 programu nie ma i nie miałaby dla treści rozstrzygnięcia sądu żadnego znaczenia, gdyż jak już wyżej wskazano, zaskarżona uchwała, jako całość, ani też żadne z jej postanowień, nie zmienia i nie może zmieniać powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego podjęte zostało także postanowienie § 13 ust. 2 pkt. 4 programu, dotyczące uprawnienia lekarza weterynarii do podania środka usypiającego w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia. Warunki uśmiercania zwierząt reguluje art. 33 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z ust. 3 i 4 tego przepisu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, w celu zakończenia cierpień zwierzęcia, potrzebę jego uśmiercenia stwierdza lekarz weterynarii (...). W razie konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, czynność tę dokonuje się przez podanie środka usypiającego - przez lekarza weterynarii. Są to przepisy bezwzględnie obowiązujące, z których wynikają zasady postępowania w tego rodzaju przypadkach, nie ma potrzeby wprowadzania regulacji w tym zakresie do prawa miejscowego, nawet jeśli postanowienia uchwały nie są co do zasady sprzeczne z treścią ustawy. Przepis art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie zawiera upoważnienia dla Rady Gminy do umieszczania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt jakichkolwiek regulacji w tym zakresie. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt. 2 ustawy, poprzez ogólnikowość zapisów § 5 programu tj. brak wskazania konkretnych miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące oraz listy społecznych opiekunów, miejsc i częstotliwości dokarmiania. Miejsca w których przebywają koty wolnożyjące z natury rzeczy mogą być zmienne i ustalanie ich w uchwale jest bezcelowe. Podobnie lista opiekunów społecznych może ulegać zmianie, a wymienianie ich z mienia i nazwiska w akcie prawa miejscowego nie znajduje ani podstawy prawnej ani logicznego uzasadnienia, jak również ostatecznie prowadziłaby do nieuprawnionego ujawnienia danych osobowych. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty i charakter stwierdzonych uchybień należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości - na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.).