II SA/Kr 3377/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego na rzecz skarżącego Z.M. kwotę [...]zł (słownie :[...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2001r , wydaną na podstawie art.48 , art.80 ust.2 pkt 1 w związku z art.83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz.414 z późn.zm.) oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z.M. likwidację istniejącego komisu samochodowego przy ul. K. w L. przez usunięcie samochodów z działki nr [...] oraz dokonanie rozbiórki wykonanych samowolnie na działce nr [...] dwóch obiektów budowlanych związanych z prowadzoną działalnością komisu samochodowego oraz rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] od strony drogi krajowej nr [...] W. - P. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 12.09.2001 r. ustalono , że na działce nr [...] w L. Z.M. wybudował bez pozwolenia na budowę 2 obiekty budowlane a bez stosownego zgłoszenia - ogrodzenie od strony drogi krajowej. Roboty te zostały wykonane w lipcu-sierpniu 2001 r. W czasie oględzin inwestor podał do protokołu , że nie posiadał pozwolenia na budowę , a jedynie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ i instancji stwierdził , że zgodnie z art.28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa ogrodzenia od strony drogi, w myśl art.30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego , wymagała dokonania zgłoszenia. Ponieważ prace wykonano bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia , w sprawie ma zastosowanie przepis art.48 prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji J.M. i Z.M. zarzucili, że decyzja jest dla nich krzywdząca. Podnieśli , że posiadają decyzję wz i zt, że wobec wypowiedzenia umowy dzierżawy działki na której wcześniej prowadzili komis samochodowy zmuszeni byli przenieść działalność na teren przedmiotowej działki , że postępowanie o uzyskanie pozwolenia na budowę na przedmiotowe obiekty jest w toku oraz , że uzyskali pozytywną opinię Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych co do lokalizacji ogrodzenia. Decyzją z dnia 22 listopada 2001 r znak : [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art.48 prawa budowlanego nakazał inwestorowi Z.M. rozbiórkę samowolnie wykonanych 2 obiektów budowlanych na działce nr [...] w L.: a. obiekt nr 1 o wymiarach rzutu poziomego 5m x 5,90m, b. obiekt nr 2 o wymiarach rzutu poziomego 7,70m x 3,20m oraz rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] wykonanego ze słupków stalowych wypełnionych siatką stalową od strony drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził , że jak wynika z protokołu przesłuchania przez organ I instancji B. i A.K. na przedmiotowej działce komis samochodowy zaczął funkcjonować w lipcu 2001 r., a ogrodzenie zostało wykonane w czerwcu, lipcu 2001 r. Z.M. podał do protokołu , że obiekty budowlane istniejące na działce nr [...] zostały przeniesione w lipcu 2001 r. ze zlikwidowanego komisu przy ul. A. i posadowione bez fundamentów bezpośrednio na gruncie. Również w lipcu 2001 r. wybudował ogrodzenie przedmiotowej działki. Inwestor oświadczył, że nie posiada pozwolenia na budowę ani też nie dokonał zgłoszenia. Organ stwierdził, że zgodnie z art.29 ust. 1 pkt 5a prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie nie dotyczy obiektów związanych z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Zgodnie z art.30 ust. 1 pkt l obiekty te wymagają zgłoszenia. Inwestor do protokołu z dnia 12.09.2001 r. podał, że nie posiada zgłoszenia na wykonanie ogrodzenia, co było konieczne ze względu na treść art.29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego. Organ II instancji podniósł , że posiadanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji podkreślono również , że w orzecznictwie NSA przeważa pogląd , że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Przemawia za tym treść art.29 ust.1 pkt 7 oraz treść art.30 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego w związku z treścią art. 1 i art.3 pkt 6 prawa budowlanego. Przepisy te mówią bowiem o budowie, które to pojęcie odnosi się wyłącznie do obiektu budowlanego. MWINB w K. podniósł , że jakkolwiek , w myśl art.3 pkt 9 prawa budowlanego, ogrodzenie zaliczane jest do urządzeń budowlanych, to z uwagi na to, że ustawodawca w odniesieniu do ogrodzeń, których budowa od strony dróg wymaga zgłoszenia , to tym samym uznał ogrodzenie za obiekt budowlany. Do obiektów budowlanych ma zastosowanie przepis art.48 prawa budowlanego. W myśl tego przepisu właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji , rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części , będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organ administracji obowiązany był zatem wypełnić dyspozycję art.48 ustawy i orzec rozbiórkę obiektu. Uznał również, że nakazana decyzją organu I instancji likwidacja komisu samochodowego nie podlega reglamentacji prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na po wyższą decyzje Z.M. zarzucił , że wspólnie z żoną zakupił działkę nr [...] w L., że wspólnie prowadzą na niej działalność , że obydwoje uzyskali decyzję wz i zt dotyczącą budowy komisu samochodowego , a żona pozbawiona była udziału w postępowaniu jako jego strona. Nadto podniósł , że organ nie uwzględnił faktu uzyskania przez niego pozytywnej opinii Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych co do lokalizacji przedmiotowego ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę strona przecina wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ustosunkowała się do zarzutu pozbawienia J.M. udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz faktu uzyskania opinii GDDP co do lokalizacji ogrodzenia. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. Stan faktyczny ustalony przez organ nie jest kwestionowany. Zgodnie ze słowniczkiem wyrażeń ustawowych zawartym w art. 3 pkt 5 prawa budowlanego tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej , przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki , a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem Jak : strzelnice , kioski uliczne , pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Dlatego też przedmiotowe obiekty o wymiarach: 5m x 5,90m oraz 7,70m x 3,20m należy uznać za tymczasowe obiekty budowlane. Zgodnie z treścią art.28 prawa budowlanego z 1994r roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę , z zastrzeżeniem art.29 i art.30. Z treści art.29 ust. 1 pkt 5 a) prawa budowlanego , obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynika , że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu , o którym mowa w art.30 ust.1 , ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu ; zwolnienie to nie dotyczy obiektów szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska. Przepis ten dotyczy zatem nie wszystkich tymczasowych obiektów budowlanych , ale tylko obiektów w nim opisanych. Jak wynika z przepisu art.30 ust.1 prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa , o której mowa w art.29 ust. 1 pkt 5a. Przedmiotowe obiekty nie spełniają tych kryteriów , tak więc uznać należy , że na ich wybudowanie było niezbędne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z przepisu art.30 ust.1 prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga również budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m . Dlatego też na budowę przedmiotowego ogrodzenia było konieczne dokonanie zgłoszenia. Zgodnie z treścią art.48 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Działanie inwestora wyczerpało znamiona tego przepisu, gdyż wzniósł on dwa opisane wyżej obiekty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ogrodzenie od strony drogi krajowej bez zgłoszenia. Sąd podziela pogląd organu , że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Zgodnie ze słowniczkiem wyrażeń ustawowych zawartym w art.3 pkt 6 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Stosownie do punktu siódmego omawianego przepisu przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W tym miejscu wskazać również należy na jeszcze jedną definicję ustawową zawartą w przepisie art. 3 pkt 1 lit.a) : ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Z kolei , ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych związanych z obiektem budowlanym -należy przez to rozumieć urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art.3 pkt 9). Z powyższego wynika , że skoro urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest urządzeniem technicznym , a obiektem budowlanym jest budynek wraz z urządzeniami technicznymi , to urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym może być częścią obiektu budowlanego. Podkreślić należy , że sformułowanie "urządzenie budowlane" użyto w ustawie tylko w jednym przepisie - art.39 a prawa budowlanego. Założenie , że urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym nie jest obiektem budowlanym lub częścią obiektu budowlanego jest nie do pogodzenia z treścią przepisów art.29 ust. l pkt 7 i art.30 ust.l pkt 2 , które posługując się pojęciem "budowa" - w myśl art.3 pkt 6 prawa budowlanego -muszą odnosić się do obiektu budowlanego. Zgodnie z treścią art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Skoro więc , jak wyżej wskazano , pojęcie "budowa" odnosi się do obiektu budowlanego , ustawodawca przesądził, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Również w przepisie art.30 ust.1 pkt 2 , wymieniającym przypadki , w których wymagane jest dokonanie organowi zgłoszenia , mowa jest o budowie ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20m. Powyższe również wskazuje na to , że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Jeżeli tak, to do samowolnego wykonania ogrodzenia będącego obiektem budowlanym , miał zastosowanie przepis art.48 prawa budowlanego , który stanowił, że właściwy organ nakazuje , w drodze decyzji , rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Na marginesie podnieść należy, że w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15.05.2000r (ONSA 2000/4/133), w której zawarto tezę, że "wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego (przyłącza wodociągowego), o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy." Podnieść bowiem należy, że w ustawie - Prawo budowlane - w kwestii wykonania przyłącza nie użyto sformułowania "budowa" , które musi odnosić się do budowy obiektu budowlanego. Skoro roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub po dokonaniu, w prawem przewidzianych wypadkach, zgłoszenia, to fakt uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie upoważniał go do rozpoczęcia robót budowlanych i nie pozbawiał ich cechy samowoli. To samo odnieść należy do faktu pozytywnej opinii o lokalizacji przedmiotowego ogrodzenia. Jednakże postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie było wadliwe. Organ administracji nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Ponieważ w aktach sprawy nie ma nawet wypisu z ewidencji gruntów, organ nie ustalił, kto jest właścicielem przedmiotowej działki nr [...] w L. Skarżący twierdził, że współwłaścicielem działki jest również J.M. W myśl art.52 prawa budowlanego, nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, co nie oznacza, że w postępowaniu może nie brać udziału współwłaściciel nieruchomości, na której wybudowano przedmiotowe obiekty. W aktach administracyjnych brak jest zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie o terminie oględzin wyznaczonych na dzień 12.09.2001 r. nie zostało skierowane do J.M. J.M. wzięła w nich co prawda udział , ale nie odebrano od niej żadnych oświadczeń, ani też nie została przesłuchana. Nie otrzymała również decyzji organu I instancji. Organ II instancji rozpoznał odwołanie również J.M., ale nawet nie doręczył jej decyzji z dnia 22.11.2002r. Stanowi to o naruszeniu ogólnej zasady procedury administracyjnej czynnego udziału strony. Stosownie do przepisu art. 10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było zatem pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 kpa. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) w związku z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie w punkcie drugim wyroku oparto na przepisie art. 152 ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 ustawy. Dlatego też obowiązkiem organu było orzeczenie o nakazaniu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzje w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.