II SA/Kr 3379/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie : AWSA Dorota Dąbek NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Protokolant : Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004 r sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 września 2001 r, Nr : [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji II zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia 27 września 2001r znak: [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. G., na podstawie art. 145 § 1 kpa w związku z art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2001 r. znak: [...], którą orzeczono o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania Z. G. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...][...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2000 r. znak: [...] orzeczono o wymeldowaniu Z. G. z pobytu stałego z lokalu Nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( t. j. z 2001 r. Dz. U. Nr 87, poz. 960). W dniu [...] 2001 r. Z. G. podając adres pobytu czasowego złożyła wniosek o uchylenie decyzji Burmistrza z dnia [...] 2000 r. na podstawie art. 154 § 1 kpa lub o potraktowanie pisma jako wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 4 kpa, konkludując wniosek stwierdzeniem, że gdyby wiedziała o toczącym się postępowaniu to wzięłaby w nim udział. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] 2001 r. opartą na przepisie art. 149 § 3 i art. 150 kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] 2000 r. Rozstrzygnięcie oparto na ustaleniu, że wobec niemożności oznaczenia miejsca pobytu stałego Z. G., która nie mieszkała w miejscu zameldowania na pobyt stały, zarządzeniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 2000 r. wyznaczono dla nieobecnej Z. G. w sprawie o jej wymeldowanie z miejsca pobytu stałego przedstawiciela w osobie sekretarza Gminy [...], w trybie art. 34 § 1 kpa. Ustanowiony dla nieobecnej w miejscu stałego zameldowania, przedstawiciel brał udział w postępowaniu administracyjnym i jemu została doręczona w dniu [...] 2000r., decyzja z dnia [...] 2000r. o wymeldowaniu. Decyzja ta z dniem [...] 2000 r. stała się "prawomocna" wobec nie złożenia odwołania. Wskazując na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, przyjął organ I instancji, że w tej sytuacji wniosek o wznowienie postępowania nie jest oparty na ustawowej podstawie wznowienia, co uzasadniało odmowę wznowienia. W odwołaniu od tej decyzji Z. G. zarzucała naruszenie art. 149 § 3, 150; 154 § 1 kpa, podnosząc że nie wiedziała o toczącym się postępowaniu, a jej adres pobytu znała kuzynka sprawująca pieczę nad mieszkaniem. Podnosiła, że mieszkanie opuściła okresowo, a nie rozpoznano w pełni jej żądania, które oparła takie na przepisie art. 154 § 1 kpa. Podejmując decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję, Wojewoda [...], przyjął za własne ustalenia organu I instancji i podzielił jego stanowisko prawne, że żądanie wznowienia nie zostało oparte na ustawowej przesłance przewidzianej art. 145 kpa, gdyż na wniosek organu w postępowaniu administracyjnym wziął udział wyznaczony przez sąd powszechny przedstawiciel dla nieobecnej w miejscu zameldowania na pobyt stały Z. G., a nie zachodzą inne przewidziane art. 145 kpa przesłanki do wznowienia postępowania z urzędu. Podkreślono, że wymeldowanie skarżącej nastąpiło w oparciu o przewidzianą art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przesłankę opuszczenia bez wymeldowania miejsca pobyty stałego i nie przebywania w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, przy niemożności ustalenia miejsca pobytu. Wskazano, że wobec niemożności ustalenia miejscu pobytu wystąpiono do sądu o ustanowienie kuratora, a zatem żądanie wznowienia nie jest oparte na ustawowo wyliczonej podstawie wznowienia. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję wniosła Z. G.. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 4 kpa, 7, 8, 10 § 1, 154 § 1 kpa oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Skarżąca podtrzymała zarzut, że w postępowaniu w przedmiocie wymeldowania nie brała udziału bez swojej winy a zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W dalszej części skargi podniesiono, że organy nie ustosunkowały się do żądania skarżącej uchylenia decyzji Burmistrza [...] w trybie przepisu art. 154 § 1 kpa i wyjaśniała z jakich przyczyn okresowo była nieobecna w miejscu stałego zameldowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko, i podkreślając, że "nie miały miejsca uchybienia proceduralne, które mogłyby stanowić podstawę wznowienia postępowania", gdyż w postępowaniu zakończonym decyzją o wymeldowaniu zapewniono warunki dla reprezentacji skarżącej jako strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i przed tą datą postępowanie nie zostało zakończone. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 10 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola zaskarżonej decyzji, prowadzi do konstatacji, że podjęta została z naruszeniem prawa, co skargę czyni uzasadnioną. Przedmiotem sprawy jest rozpatrywane jako alternatywa do zmiany decyzji na podstawie art.154 kpa żądanie wznowienia postępowania, którego odmówiono zaskarżoną decyzją. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania w następstwie, którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy, już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przewidziana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania, ma dwie fazy. Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania (a właściwie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania) zakończonego decyzją ostateczną, następuje w drodze postanowienia. Natomiast odmowa wznowienia postępowania (a w istocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), stosownie do przepisu art. 149 § 3 kpa, następuje w drodze decyzji. Oba rodzaje rozstrzygnięć tj. wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 właściwe są dla fazy pierwszej w której organ właściwy (tj. zgodnie z art. 150 § 1 kpa - z zastrzeżeniem § 2 i 3 - w zasadzie organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji), bada czy istnieją przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Złożenie bowiem przez stronę żądania wznowienia postępowania (a w istocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), rodzi obowiązek wydania opartego na podstawie art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania dopiero wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki do wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, tj. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowienie postępowania stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 kpa przedmiotem wznowienia może być postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Badanie zatem czy istnieją podmiotowe i przedmiotowe przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa obejmuje ustalenie czy podanie o wznowienie dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją i to ostateczną, czy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na taksatywnie wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a podstawach wznowienia, oraz w przypadku wniosku strony, czy podanie złożone przez stronę, zostało złożone z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 oraz art. 145a § 2 kpa. Zgodnie z art. 147 kpa, żądanie wznowienia postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (brak udziału bez własnej winy w postępowaniu) oraz w art. 145 a, następuje tylko na żądanie strony. Wniosek skarżącej o wznowienie postępowania oparty był właśnie na tej podstawie, że nie brała udziału w postępowaniu bez swej winy. Skarżąca wskazała zatem podstawę wznowienia określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa w treści swojego żądania niezależnie od tego, że we wniosku o wznowienie postępowania powołała ten przepis. Przyjęcie zatem przez organy obu instancji, że żądanie wznowienia nie zostało oparte na ustawowej podstawie wznowienia narusza przepis art. 149 § 3 w zw. z art.145 § 1 pkt 4 kpa, w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa, gdyż rozstrzygnięcie oparł organ na ustaleniu, merytorycznym że skarżąca brała udział w postępowaniu przez ustanowionego przedstawiciela. Rozstrzygnięcie takie jest właściwe dla decyzji opartej na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, kiedy to po przeprowadzeniu określonego art. 149 § 2 kpa postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (a nie odmawia wznowienia postępowania), gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a. Takie rozstrzygnięcie mogło zapaść dopiero po wszczęciu na podstawie art. 149 § 1 kpa postępowania w sprawie przyczyn wznowienia (tj. po wznowieniu postępowania postanowieniem) i przy zachowaniu przewidzianych art. 10 § 1 kpa reguł postępowania. Względem skarżącej nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu, które zakończono decyzją mającą w istocie charakter rozstrzygnięcia merytorycznego, opartego na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, a nie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania (odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), z powodu braku przesłanek przedmiotowych. Zarazem należy mieć na uwadze, że odmawiając wznowienia postępowania, nie poczyniły organy obu instancji ustalenia czy podanie o wznowienie złożono z zachowaniem terminu jednego miesiąca, od dnia w którym skarżąca dowiedziała się o decyzji z dnia [...] 2000 r. (art. 148 § 1 w zw. z § 2). Z akt sprawy wynika, że podanie wpłynęło [...] 2001 r. (k. 46), oraz że o decyzji z [...].2000 r., skarżąca dowiedziała się z pisma Urzędu Miejskiego w [...] Nr [...], nie określając go datą, ani nie wskazując daty jego otrzymania. W przedstawionych aktach sprawy takiego pisma brak. Ponownie rozpatrując sprawę, należy zatem przede wszystkim ustalić, czy podanie o wznowienie postępowania wniesiono w ustawowym terminie. Nie zachowanie terminu stanowi przesłankę do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. W przypadku braku przesłanek do odmowy wznowienia postępowania, należy wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa), a po jego przeprowadzeniu w trybie art. 149 § 2 kpa, podjąć w zależności od wyników postępowania - jedno z rozstrzygnięć o których mowa w art. 151 § 1 pkt 1 lub pkt 2 kpa. Niezależnie od postępowania wywołanego podaniem o wznowienie postępowania, winien organ I instancji, przy uwzględnieniu art. 9 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa wyjaśnić czy skarżąca złożyła alternatywny wniosek, czy też w istocie domaga się wszczęcia równoległego postępowania w trybie art. 154 kpa w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji z [...].2000 r. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie I-szym sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów oparto na przepisie art. 200 powołanej ustawy. Mimo uwzględnienia skargi, wobec treści uchylonych decyzji, brak było przesłanek do stosowania art. 152 ustawy, przy orzekaniu w jakim zakresie uchylone decyzje do czasu uprawomocnienia się nie mogą być wykonane.