II SA/Kr 338/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2005 r. Nr: [...] Wojewoda M. na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603/ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Starosty T. z dnia [...] 2004 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część b. działki ewidencyjnej nr 94 obr. 30 położonej w Z., odpowiadającej p.gr.l.kat. [...] o powierzchni 295 m2 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda M. stwierdził, co następuje: Wnioskiem z dnia [...] 2004 r. H. K. wystąpiła do Starosty T. o zwrot nieruchomości, wywłaszczonej na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w dniu [...] 1953r. przez Wydział Społeczno-Administracyjny Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr[...], oznaczonej jako p.gr.l.kat. 8803/54 o powierzchni 295 m2. Na uzasadnienie swojego żądania podała ona, że do chwili obecnej nie podjęto na przedmiotowej działce żadnych działań, które stanowiłyby realizację narodowych planów gospodarczych, a wywłaszczona nieruchomość jest wykorzystywana tylko w charakterze bocznej drogi dojazdowej do budynków ośrodka wypoczynkowego. Ponieważ nie został zrealizowany cel, na potrzeby którego przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, to podlega ona zwrotowi na rzecz poprzedniego, wywłaszczonego właściciela. Starosta T. decyzją z dnia [...] 2004 r., Nr [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz H. K.. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta stwierdził, że orzeczenie o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości zostało wydane na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29.12.1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26.04.1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz. U. R.P. z 1952 Nr 4 póz. 257 oraz art. l, art.2 ust. 1. pkt f i art. 4 dekretu z dnia 7.04.1948r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 /Dz. U. R.P. Nr 20, póz. 138 i z 1948 Nr 65, póz. 527/. Nieruchomość ta została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele Przedsiębiorstwa Państwowego [...]. Istotne znaczenie dla określenia zakresu przedmiotowego nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami mają postanowienia art. 216 omawianej ustawy, który nakazuje stosować przepisy rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie aktów prawnych taksatywnie wymienionych w tym przepisie. Analizując powyższe Starosta T. doszedł do wniosku, że przedmiotowej działce nie przysługuje status nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu ust. 3 i 4 art. 136 oraz art. 216 ustawy z dnia 21.08. 1997r. o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Od decyzji powyższej odwołanie wniosła H. K., kwestionując w nim ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji w zakresie nie uznania przedmiotowej nieruchomości za nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami. Odwołująca się podniosła nadto, iż skoro sporna nieruchomość nie jest w ogóle wykorzystywana na jakiekolwiek cele, a zwłaszcza na takie, jakie zostały wskazane w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o wywłaszczeniu, to jest ona zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. Odwołująca się zarzuciła też organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów k.p.a., a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., gdyż nie przeprowadził on w sposób dostatecznie wnikliwy całego postępowania wyjaśniającego. Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołania i po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdził trafność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jednakże wskazał na inne, odmienne przesłanki od tych którymi kierował się Starosta przy wydawaniu decyzji. Podzielając opinię organu l instancji, iż przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, określają przepisy ust. 3 i 4 art. 136 oraz art. 216 tej ustawy, Wojewoda M. stwierdził odmiennie niż Starosta T., mianowicie; że przez nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu tego przepisu należy również rozumieć nieruchomości wywłaszczone w okresie obowiązywania ustaw wywłaszczeniowych, a to: z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, oraz dekretu z dnia 26.04.1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, dekretu z dnia 7.04.1948 r, o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24.09.1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym. W przypadku nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, w trybie przepisów dekretu z dnia 7.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945, wprawdzie samo roszczenie o zwrot takiej nieruchomości przysługuje uprawnionym podmiotom, to jednakże w odniesieniu do nieruchomości przejętych w trybie tego dekretu podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej było już uprzednie zrealizowanie celu wywłaszczenia i w związku z tym nie może być mowy o zbędności takiej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji można był podjąć tylko decyzję o odmowie zwrotu na rzecz H. K. części działki ewidencyjnej nr 94,obr.30 położonej w Z., odpowiadającej wywłaszczonej części p.gr. l. kat. 8803/50 o powierzchni 295 m2. W skardze od powyższej decyzji wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., H. K. wniosła o jej uchylenie powtarzając zarzuty podniesione już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nie godząc się z treścią rozstrzygnięcia skarżąca zarzuciła, że w poprzedzającym je postępowaniu, naruszono przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., w szczególności przez zaniechanie ustalenia istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii; czy cel, na który przedmiotowa działka została wywłaszczona został zrealizowany i czy aktualnie sporna działka jest nadal wykorzystywana w tym samym celu. Zdaniem skarżącej ustalenia organów obu instancji w tym zakresie są błędne, a tym samym rozstrzygnięcie sprzeczne z treścią obowiązujących przepisów prawa, a to; art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, Podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość została całkowicie zagospodarowana na cele publiczne, powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, zważył co następuje: Zgodnie przepisem art. 1 par. 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm./, kontrola działalności organów administracji publicznej jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta przebiega w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia lub działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz przestrzegania reguł kompetencji. Stosownie zaś do przepisu art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Skarga nie jest zasadna i nie mogła by przez Sąd uwzględniona. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzonego w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku. Dlatego też zarzuty skarżącej odnoszące się do nieprawidłowości postępowania wywłaszczeniowego nie mogły odnieść skutku w postępowaniu zwrotowym. Dopóki bowiem orzeczenie o wywłaszczeniu funkcjonuje w obrocie prawnym wiąże ono adresatów tej decyzji jak i organy administracji. Wynika to z zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w przepisie art. 16 k.p.a., której celem jest nie tylko ochrona praw nabytych strony ale stabilizacja i ochrona porządku prawnego. Bezsporne i nie budzące wątpliwości w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych są okoliczności dotyczące wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Mianowicie: orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] 1953 r. znak: [...] została wywłaszczona m. innymi część p. gr. ozn. l. kat 8803/50, o pow. 295 m2 na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29. 12. 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz. U, z dn. 31.01. 1952 r. Nr 4, poz. 257 oraz art. 1 i 2 ust. 1 pkt "f i art. 4 dekretu z dnia /.kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 /Dz. U. Nr 20, poz. 138, zm. .z 1949, Nr 65, poz..5277 na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele Przedsiębiorstwa Państwowego [...].. W dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła po połowie współwłasność małż. P. T. i M. T. P. T. zmarł w 1973 r. , a spadek po nim nabyła w całości wdowa M. T., która następnie zmarła w 1980 r. a spadek po niej w całości nabyła na podstawie ustawy, córka tj. skarżące H. K., co wynika z treści postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] 2004 r. /sygn. akt [...]/. Na tle powyższych okoliczności trzeba stwierdzić, iż organ odwoławczy dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, że przysługuje jej status nieruchomości wywłaszczonej. Przedmiotowa nieruchomość została bowiem przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie instytucji wywłaszczenia sensu srticto; na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej wydanej po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego w związku realizacją "celów użyteczności publicznej" . Jednakże nie można podzielić dalej idącego poglądu tego organu jakoby do przedmiotowej nieruchomości miały zastosowanie wprost przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym by właścicielowi lub jego spadkobiercy przysługiwało z mocy art. 136 ust. 3 roszczenie o jej zwrot. Wprawdzie, co słusznie zauważa organ odwoławczy przepis ten nie zawiera ograniczenia czasowego, z którego by wynikało, że dotyczy on wyłącznie nieruchomości wywłaszczonych pod rządami tej ustawy, a nie dotyczy natomiast nieruchomości wywłaszczonych przed jej wejściem w życie. Ma on niewątpliwie charakter otwarty mający zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie i w trybie wcześniej obowiązujących ustaw wywłaszczeniowych; stanowi zasadę określającą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednak przepis ten z uwagi na swoją konstrukcję prawną nie ma zastosowania do przedmiotowej wywłaszczonej nieruchomości, a przepis art. 216 ustawy rozszerzający możliwość stosowania instytucji zwrotu nieruchomości nie wymienia przepisów aktów prawnych na podstawie, których ją wywłaszczono. Zakres przedmiotowy nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami poszerza przepis art. 216 ustawy, nakazujący ją stosować do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wyszczególnionych w nim aktów normatywnych stanowiąc zarazem ich katalog zamknięty. Nie obejmuje on wszakże dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 r - 1945 /Dz. U. jw./. Należy dodać dla porządku, że omawiany przepis art. 216 ust. 1 stosuje się odpowiednio do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, a także do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego, co również nie dotyczy przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób odmienny kształtuje zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od tej, która była sformułowana w treści art. 69 poprzedzającej ją ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przede wszystkim omawiany przepis art. 136 ust. 3 określając zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jako materialnoprawną przesłankę jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi (lub jego spadkobiercy), odwołuje się wprost do treści art. 137, w którym przesłanka ta została ustawowo zdefiniowana. Nie ma więc możliwości w postępowaniu zwrotowym do zastosowania innej, ogólnej oceny zbędności niż wynikająca z kryteriów ustawowych zawartych w przepisie art. 137 u.g.n, które są dla niej wiążące. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest więc obowiązany ustalić, czy ta przesłanka zaistniała. Dokonane w tym przedmiocie ustalenia determinują rozstrzygniecie sprawy. Stosownie do treści przepisu art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: . 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzją o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla oceny zbędności kluczowym zagadnieniem jest precyzyjne ustalenie celu wywłaszczania przez organ prowadzący postępowanie zwrotowe. Dopiero po ustaleniu owego właściwego celu wywłaszczania i zestawieniu go z rzeczywistym stanem nieruchomości, w jakim ona się znajduje można dokonać oceny czy nieruchomość stała się dlań zbędna wg kryteriów z art. 137 ugn. . Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona jak już wyżej powiedziano w trybie art. 6 ustawy z dn. 29 12. 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywani u i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz art. 1. i 2 ust. 1 lit "f dekretu z dnia 7 kwietnia. 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945, na cele: "Przedsiębiorstwa Państwowego [...]". Przy tak ogólnie określonym celu wywłaszczenia należało dokonać jego konkretyzacji, mając też na uwadze, że dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu /.../, miał na celu uregulowanie stanu prawnego zajętych już w czasie wojny nieruchomości na określony cel użyteczności publicznej, a znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu (16. 04. 1948 r) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Wywłaszczenie w trybie powołanego przepisu prawa miało zatem charakter następczy. Odnosiło się do tylko do zajętych nieruchomości, na których został już zrealizowany cel "użyteczności publicznej". Zrealizowanie określonego w dekrecie celu wywłaszczenia było przesłanką konieczną do ograniczenia lub odjęcia własności. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że objęte nią nieruchomości "...zostały całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych, oraz przystosowane do celów przeznaczenia przez wybudowanie szeregu budynków i .urządzeń gospodarczych oraz drogi dojazdowej dla istniejącego ośrodka wypoczynkowo - leczniczego". W omawianej sprawie konkretnym celem zajęcia przedmiotowej nieruchomości w czasie wojny była budowa drogi w ramach rozbudowywanego ośrodka leczniczo -wypoczynkowego Przedsiębiorstwa Państwowego ".[...]". Fakt zajęcia przedmiotowej działki pod drogę jest oczywisty w świetle zgromadzonego w aktach archiwalnego materiał dowodowego. Wynika on też wprost z oświadczeń składanych przez ówczesnych właścicieli działki tj. małż. T. w toku postępowania wywłaszczeniowego /k- 12,9,7 akt adm./, a także z obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 1.11.1950 r. /K- 5, 4 ,3 akt adm./, które zostało wszczęte m. in. do części parceli l. kat 8803/54 w granicach zajętych na drogę tj. do pow. 295 m2. Droga ta istniała więc już w dacie wywłaszczania przedmiotowej nieruchomości i istnieje nadal obecnie, co wynika z dokumentacji fotograficznej dołączonej do skargi / k. 25/. Zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości ma więc charakter stały. W świetle powyższego jest oczywistym, że nie można badając kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości stosować do niej definicji z art. 137 u.g.n., która odnosi się do wywłaszczonych nieruchomości (lub nabytych - art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 12. 03. 1958 r.) dla realizacji przyszłego celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, inaczej niż w omawianym dekrecie z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945, w którym przesłanką wywłaszczenia było już uprzednie zrealizowanie celu "użyteczności publicznej" na który nieruchomość została zajęta w czasie wojny. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną: ustalenie jej znaczenia, prawidłowe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Skoro przepisy art. 136 ust. 3 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie powołanych wyżej przepisów to tym samym brak jest podstawy prawnej do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a w takim przypadku należało odmówić zwrotu nieruchomości. Zatem zaskarżona decyzja Wojewody M. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są prawidłowe. W tym stanie rzeczy, Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.