II SA/Kr 338/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Krystyna Daniel Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B.W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta P. decyzją z [...] lipca 2008 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156 , poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art.104 kpa udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi W.K. i zatwierdził projekt budowlany na zamierzenie inwestycyjne "budowa garaży wg indywidualnego projektu budowlanego o pow, zabudowy 36,00 m2, pow. użytkowej 52,90 m2 i kubaturze 167,00 m3 wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną i zjazdu z drogi osiedlowej usytuowanych na działce nr ewid. 1 w P". Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu 6 lipca 2007 r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na realizację w/w zamierzenia budowlanego. Wniosek został złożony w okresie ważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] czerwca 2005 r., znak : [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Z wnioskiem inwestor przedłożył określone przepisami dokumenty. Inwestor złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt wykonały osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. W dniu 4 września 2007 r. zostało udzielone pozwolenie na budowę wyżej opisanej inwestycji, od którego rozstrzygnięcia w dniu 17 września 2007 r. L.W. , będąca stroną w sprawie, wniosła odwołanie do organu II instancji. W wyniku wniesionego odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W wyniku przeprowadzonego postępowania uzupełniającego dotyczącego określenia stron postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę garażu na działce nr 1 , ustalono na podstawie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów dokonanego w dniu 26 września 2007 r., iż działka o nr. 2 sąsiadująca z działką inwestora, stanowi współwłasność L.M.W. i B.W.W. po 1/2 części. Powyższa zmiana została zgłoszona do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu 29 września 2007 r., tj. w dniu złożenia wyjaśnienia do Urzędu Wojewódzkiego, a po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 28 grudnia 2007 r. zostało udzielone pozwolenie na budowę wyżej opisanej inwestycji, od którego to rozstrzygnięcia w dniu 11 stycznia 2008 r. L.W. i B.W. będący stronami w sprawie wnieśli odwołanie do II instancji. W wyniku wniesionego odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania, projektant uzupełnił projekt zagospodarowania w części graficznej i opisowej, wykonano projekt wewnętrznych instalacji elektrycznych, dołączono oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, umowę zawartą z Zakładem [...] na wywóz śmieci oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2008 r. dotyczącą uzgodnienia Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w P. W następstwie tak uzupełnionych dowodów, Starosta P. wydał wspomnianą na wstępie decyzję z [...] lipca 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L.W. i B.W. i, którzy zarzucili, że organ l instancji wbrew zaleceniom organu odwoławczego nie wyjaśnił wszystkich istotnych aspektów przedmiotowej sprawy. W ocenie odwołujących się, zaskarżona decyzja jest tożsama z poprzednio uchylonymi decyzjami. Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2008 r. znak: [...], wydaną na podstawie 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętej decyzji podał, że z projektu zagospodarowania działki oraz rysunków przedstawiających rzut parteru i przekrój pionowy budynku garaży, uzupełnionych przez projektanta w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany będzie zlokalizowany w granicy z działką nr 3 1,5 m od granicy działki nr 2 , 1,5 m od granicy z działką nr 4 oraz 1,5 m od osi kanału ciepłowniczego. Od strony kanału ciepłowniczego przewidziano ławę fundamentową niesymetryczną - zlicowaną ze ścianą budynku. Nadto, projektant uwagą wpisaną w dniu 28 sierpnia 2008 r. na rysunek rzutu parteru zobowiązał wykonawcę robót do sprawdzenia fundamentowania kanału ciepłowniczego celem ostatecznego określenia szerokości budynku. Z uzupełnień dokonanych przez projektanta niebieskim długopisem w opisie technicznym do projektu zagospodarowania działki wynika, że teren wokół budynku jest terenem biologicznie czynnym, zapewniającym możliwość wchłonięcia wód opadowych. Ewentualne nieczystości stałe, zgodnie z zapewnieniem inwestora, będą gromadzone do pojemników usytuowanych na jego działce siedliskowej przy ul. [...]. Wyjaśniono także, że postępowanie w sprawie uzyskania odstępstwa od przepisów § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) jest postępowaniem pobocznym w stosunku do postępowania o pozwolenie na budowę. Dla tegoż postępowania o pozwolenie na budowę istotne są jedynie upoważnienie Ministra Infrastruktury dla właściwego organu i postanowienie o wyrażeniu zgody na odstępstwo wydane przez Starostę w dniu [...] stycznia 2007 r. Podkreślono również, że zgodnie z art. 20 ustawy Prawo budowlane, pełną odpowiedzialność za opracowany projekt budowlany ponosi projektant. Ponadto organ odwoławczy podał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Inwestor złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym przedmiotowa decyzją. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Jest on kompletny i posiada wymagane opinie. Wykonany został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci dołączyli również oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nie stwierdziwszy wystąpienia przesłanki, która pozwoliłaby na odmienną niż dokonana przez organ l instancji ocenę materiału dowodowego w sprawie, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B.W . Skarżący wyraził swojej niezadowolenie z wydanej decyzji, podał, że zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego uniemożliwi mu w przyszłości zagospodarowanie jego własnej, sąsiedniej działki. Zdaniem skarżącego jego działka straci walor działki budowlanej. Nie będzie mogła zostać zabudowana z uwagi na niewielkie rozmiary i konieczność zachowania narzuconej zaskarżoną decyzją odległości od granicy działki inwestora. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. W myśl art. 10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym zakresie - dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (por. J. Borkowski (w:) Kodeks..., red. J. Borkowski, s. 75). Nadto organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o uprawnieniu do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (por. wyr. NSA z dnia 6 października 2000 r., V SA 316/00, niepubl.). Jeśli w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia stron oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia to zarzut naruszenia przez niego obowiązku ustalonego w art. 10 § 1 kpa. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania) obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji. W fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Swoistą sankcję za złamanie tej zasady przewiduje przepis art. 81 kpa. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, na podstawie których została ona ustalona. Przepis ten pełni jeszcze inną funkcję -przeciwdziała zawężeniu uprawnień strony wynikających z art. 79 kpa tylko do postępowania dowodowego. Zapis art. 81 kpa odnosi się ogólnie do zebranych dowodów, stąd też przewidziane w nim obowiązki organów administracji rozciągają się na wszelkie środki dowodowe, jakie zostały uzyskane w postępowaniu wyjaśniającym w danej sprawie. W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej całkowicie zaniechały obowiązku zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed podjęciem decyzji zarówno przez organ l, jak i II instancji. Zgłoszone w tym zakresie przez skarżącego zarzuty są trafne i uzasadnione. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wadą procesową i przesądza o niezgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu, w którym wada taka wystąpiła. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że nie zostały w sposób należyty wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). W szczególności zaniechano zbadania i rozważenia możliwości usytuowania planowanego obiektu w granicy z działką skarżącego (nr 2 ) i ewentualnego wpływu takiej zmiany na możliwość zabudowy tego gruntu, jeżeli przyjęte dotychczas usytuowanie spornego obiektu możliwość tę wyłącza. Wyjaśnienie tej kwestii jest istotne z uwagi na regulację wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm.) nakazującą przy projektowaniu i wznoszeniu obiektów budowlanych zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Uwzględnienia słusznego interesu strony wymaga także powoływany już poprzednio przepis art. 7 kpa. Wymogi te nie zostały spełnione w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Wadliwości te powinny zostać usunięte przy ponownym prowadzeniu postępowania. Mając zatem na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. w pkt II wyroku Sąd orzekł, że decyzja nie może być wykonywana w związku z uwzględnieniem skargi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.