II SA/Kr 34/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska ( spr. ) Sędziowie: WSA Ewa Rynczak WSA Barbara Pasternak Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - skargę oddala - Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 59 § 2 kpa, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu "wniosku M.J. - Biuro Projektów i Ekspertyz "A." z dnia 24.09.2003 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z dnia 4.11.2002 r." od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia [...] października 2002 r., odmówił przywrócenia tego terminu. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Mając na uwadze powyższe organ ustalił, że pismem z dnia 4 listopada 2002r. M.J. - Biuro Projektów i Ekspertyz "A." w K., jako pełnomocnik firmy "A." sp. z o.o. z siedzibą w K., wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2002 r. Decyzją tą organ nakazał inwestorowi "Firmie "A." sp. z o.o. z siedzibą przy ul. S. w K. – J.B. i A.N.", reprezentowanym przez pełnomocnika M.J.- Biuro Projektów i Ekspertyz "A." ul. L. w K., rozbiórkę nadbudowanej części budynku przy ul. A. w K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 50 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a., pismem z dnia 5 kwietnia 2003 r., wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez dołączenia oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa dla M.J. - Biuro Projektów i Ekspertyz "A." w K., ze wskazaniem osób uprawnionych do reprezentowania "A." sp. z o.o. "zgodnie z wyciągiem z Krajowego Rejestru Sądowego", który miał także zostać dołączony - w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia "wniosku/odwołania" bez rozpoznania. Organ stwierdził następnie, że nie uzupełniono braków formalnych o żądane wypisy z Krajowego Rejestru Sądowego, a z zakresu pełnomocnictwa nie wynikało umocowanie do działania przed organami nadzoru budowlanego. W tej sytuacji organ w dniu 10 lipca 2003 r. pozostawił odwołanie bez rozpoznania. Mając na uwadze powyższe, odnosząc się kolejno do poszczególnych określonych w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. przesłanek przywrócenia terminu do dokonania czynności, organ stwierdził, że odwołanie od decyzji z dnia 17 października wniesiono w terminie. Pozostawiono je bez rozpoznania z uwagi na nie uzupełnienie braków formalnych odwołania zgodnie z wezwaniem. Tymczasem M.J. - Biuro Projektów i Ekspertyz "A." w K., pismem z dnia 24 września 2003 r. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia "wniosku/odwołania" złożonego w terminie. Podał, że żądane pełnomocnictwo i wyciąg z KRS znajdowały się w posiadaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki i nie zostały dostarczone wraz z aktami sprawy dołączonymi do "wniosku/odwołania" z dnia 4 listopada 2002 r. Odnosząc się do tych zarzutów organ stwierdził, że wezwanie z dnia 5 kwietnia 2003 r. kierowane było do M.J. - Biuro Projektów i Ekspertyz "A." w K. i to on powinien był wniosek uzupełnić. Ewentualne zaś przedłożenie kopii żądanych dokumentów organowi I instancji przed wniesieniem odwołania nie znaczyło, że podmiot wzywany mógł nie dopełnić nałożonego na niego obowiązku. Wnioskujący ani w odwołaniu ani odpowiadając na pismo informujące o konieczności uzupełnienia "wniosku/odwołania" nie wskazał, że dokumentów nie mógł dostarczyć ze względu na fakt, że znajdowały się już w posiadaniu organu I instancji. Organ stwierdził nadto, że w aktach I instancji rzeczywiście znajdowało się pełnomocnictwo, niemniej pozostawienie "podania/odwołania" bez rozpoznania nastąpiło w wyniku nie przedłożenia wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego. Organ dodał, że M.J. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2002 r. W skardze na powyższe postanowienie "A." sp. z o.o., reprezentowana przez M.J. - Biuro Projektów i Ekspertyz "A." w K., wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, bądź o jego zmianę poprzez uwzględnienie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. Wskazała, że pismem z dnia 10 lipca 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił pełnomocnika strony, że odwołanie wniesione w sprawie pozostawił bez rozpatrzenia na podstawie art. 50 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a., z uwagi na nie uzupełnienie jego braków formalnych. Poinformował też, że wobec powyższego, skarżona decyzja organu I instancji stała się ostateczna. W ocenie skarżącej Spółki, pismo powyższe nie stanowiło decyzji, a miało charakter wyłącznie pisma informującego. Doręczono je stronie dopiero 28 lipca 2003 r. Pismo to nie wskazywało, kiedy decyzja nakazująca rozbiórkę stała się "prawomocna", co zdaniem skarżącej Spółki miało znaczenie z uwagi na zmianę przepisów prawa budowlanego. W dniu bowiem 11 lipca 2003 r. odpadała podstawa prawna do wydania decyzji o rozbiórce. Odnosząc się do wezwania z dnia 5 kwietnia 2003 r. skarżąca Spółka zarzuciła, że dotyczyło ono jedynie doręczenia oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Dalsze bowiem zapisy w tym wezwaniu, podane w nawiasie, a dotyczące zgodności z wypisem z Krajowego Rejestru Sadowego, były nielogiczne, nie zostały napisane wytłuszczoną czcionką, jak wcześniej wymienione dokumenty o które wzywano. Ten błędnie sformułowany zapis doprowadził do pozostawienia odwołania bez rozpoznania mimo, że brak uzupełniono, choć de facto żądany dokument znajdował się już w aktach. Zdaniem skarżącej Spółki to z winy organu I instancji organ odwoławczy wzywał o braki. Wynikło to z faktu, że organ I instancji, wbrew zasadom postępowania administracyjnego, rozdzielił akta i w ten sposób, organ odwoławczy nie dysponował całością dokumentów. Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła, że organ odwoławczy błędnie pouczył o środkach odwoławczych, gdyż skoro "decyzję" wydano w dniu [...] grudnia 2003 r., to termin do wniesienia skargi upływał w czasie obowiązywania nowych przepisów o sądownictwie administracyjnym, w szczególności dotyczyło to trybu wnoszenia skargi. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazał, że pełnomocnik skarżącej, wbrew treści art. 58 k.p.a., nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. W tej sytuacji niemożliwe było uwzględnienie jego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Na wstępie zauważyć pozostaje, że aczkolwiek skarga dotyczy postanowienia z dnia 2 grudnia 2003r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to jej uzasadnienie w istocie kwestionuje nie tyle zaskarżone postanowienie, co podważa legalność wystosowania do strony skarżącej pisma z dnia 5 kwietnia 2003r. wzywającego wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych odwołania, jak i pisma z dnia 10 lipca 2003r. o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych przed organem nadzoru budowlanego toczyły się dwie sprawy. Najpierw została wszczęta z wniosku spółki "A." z dnia 3.04.2002r sprawa dotycząca stanu technicznego budynku znak: [...] W sprawie tej na k.19 znajduje się kserokopia pełnomocnictwa udzielonego przez spółkę "A" M.J. do "wszelkich działań związanych z planowanymi inwestycjami w budynku przy ul. A. w K., w szczególności do składania i odbierania wszelkich pism , udzielania wyjaśnień odnośnym urzędom i instytucjom ....", podpisane przez Prezesa Zarządu A.N. i Dyrektora ds. ekonomicznych J.B. Dokument ten posiada pieczęć potwierdzającą jego zgodność z oryginałem, pieczątkę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pieczątkę z nazwiskiem M.R. i jest opatrzony podpisem. W aktach znajduje się również (k.39) pismo Prezesa Zarządu spółki z dnia 17.07.2002r , w którym zawarto m.in. zarzut o zaniechaniu powiadomienia o terminie oględzin pełnomocnika spółki M.J. Znajdujące się na k. 3 akt znak: [...] zawiadomienie o terminie oględzin zaopatrzone jest znakiem: [...] i dotyczyło sprawy "robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. A. w K.". Następnie zawiadomieniem z dnia 6.08.2002r strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w sprawie nadbudowy budynku przy ul. A. w K., realizowanej bez pozwolenia na budowę", zawierającym oznaczenie sprawy: [...] (k.20 tychże akt). Pismo to zostało doręczone m.in. M.J. - pełnomocnikowi spółki "A.". Również pełnomocnikowi były dokonywane inne doręczenia w tej sprawie. W aktach brak jest adnotacji o rozdzieleniu tych dwóch spraw. Dopiero w piśmie organu I instancji do organu odwoławczego z dnia [...].10.2003r (k.2 akt znak: [...]) znajduje się informacja o rozdzieleniu tych dwóch spraw, z wyjaśnieniem, że sprawa druga była wynikiem wykonania poszerzonego zakresu robót budowlanych w stosunku do nakazanych w pierwszym postępowaniu. Dalej z akt administracyjnych wynika, że decyzja o rozbiórce została doręczona i spółce "A" (w dniu 25.10.2002r) i pełnomocnikowi M.J. (w dniu 24.10.2002r). Pismem z dnia 4.11.2002r. (prezentata organu 7.11.2002r) M.J., jak podał, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez wspólników A. Sp. z o.o., wniósł odwołanie od tej decyzji. Po wystosowaniu do M.J. pisma z dnia 5.04.2003r, opisanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, pismem z dnia 10.07.2003r został on poinformowany o pozostawieniu jego odwołania bez rozpoznania. Następnie pismem z dnia 24.09.2003r M.J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, podając, że "w aktach przekazanych do WINB w związku z nie rozpatrzonym przez organ II instancji odwołaniem, nie znalazły się dokumenty, które jako pełnomocnik strony dostarczyłem w sprawie, t.j. pełnomocnictwo oraz wyciąg z KRS. Ponieważ brak tych dokumentów był powodem nie rozpatrzenia odwołania, a dokumenty te znajdowały się w aktach sprawy, powołanie się na ich brak był działaniem nie polegającym na prawdzie". Po przedstawieniu tych okoliczności, skonstatować pozostaje, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie może być jedynie zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kognicją Sądu nie może być objęta czynność materialno-techniczna organu - pozostawienie odwołania bez rozpoznania (pismo z dnia 10.07.2003r.), która mogła być przedmiotem odrębnej skargi , ani też bezczynność organu w rozpatrzeniu odwołania. Na marginesie stwierdzić jednakże pozostaje, że w przedstawionych aktach administracyjnych sprawy znak: [...], w której zapadła decyzja o nakazie rozbiórki, znajduje się tak żądany przez organ odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, jak i kserokopia pełnomocnictwa (identyczna jak znajdująca się na k.19. akt [...]), brak jest jednakże informacji przez kogo i kiedy dokumenty te zostały złożone. Ustosunkowując się do zarzutu skargi stwierdzić należy, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania nie wymaga formy decyzji, a jest właśnie czynnością materialno-techniczną ( por. uchwała 7 sędziów z dnia 8.06.2000.r SN III ZP 11/00 OSNP 2000/19/702 z glosą aprobującą B. Adamiak OSP 2001/1/12). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia przytoczyć należy treść przepisu art. 58 § 1 i 2 kpa. Stanowi on, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z kolei zgodnie z art. 59 kpa, o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Taka regulacja, odmienna od przyjętej w kodeksie postępowania cywilnego (Art. 171 kpc stanowi, że sąd odrzuci niedopuszczalny z mocy ustawy wniosek o przywrócenie terminu), oznacza, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje tylko dwie formy rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu: przywrócenie terminu albo odmowę jego przywrócenia. Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jeżeli nie została spełniona chociażby jedna z przesłanek wymienionych w art. 58. W przypadku gdy powyższe przesłanki zostały spełnione, organ jest zobowiązany do wydania postanowienia o przywróceniu terminu. Tak więc w sytuacji wniesienia odwołania w terminie, organ administracji rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie może postanowić inaczej, jak tylko odmówić jego przywrócenia. Fakt wniesienia odwołania w terminie ustalił organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uzasadnienie to, przedstawia chronologię postępowania i cytuje przepisy art. 58 i 59 kpa. Nie wyjaśnia jednakże w istocie dlaczego postanowiono o odmowie przywrócenia terminu. Jednakże, mimo niepełnego uzasadnienia, odpowiada ono prawu. Na marginesie zauważyć należy, że niezrozumiała jest treść odpowiedzi na skargę, w której organ stwierdził , że skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy, co wykluczało możliwość przywrócenia terminu". Pozostaje jeszcze zauważyć, że wniosek skargi o dokonanie zmiany zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie mógł być przez Sąd uwzględniony. Sąd administracyjny nie może przywrócić stronie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, albowiem kompetencja taka przysługuje wyłącznie organowi odwoławczemu (por. wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r., SA/Sz 1115/97, BS 1999, nr 1, s. 32). Stosownie do treści art.145 § 1 pkt a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonego postanowienie, mimo niepełnego uzasadnienia, prawa nie narusza. Dlatego też , na podstawie przepisu art. 151 ustawy orzeczono jak w wyroku.