II SA/Kr 34/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie AWSA Janusz Kasprzycki AWSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. H. kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Organ I instancji, Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] września 2006r. nr [...] w sprawie [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. Nr 80,poz. 717 ze zm), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U Nr 164, poz. 1588) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm) – po rozpatrzeniu wniosku K. H. z dnia [...] listopada 2005r. – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: ,,budowa zespołu domów jednorodzinnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr [...], [...] obr. [...] oraz kanalizacją opadową na działkach j.w. oraz działkach nr [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że we wnętrzu urbanistycznym, ograniczonym ulicą [...] oraz wałami rzeki [...] w obszarze analizowanym nie znajduje się działka zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu przez zamierzenie objęte wnioskiem. Planowana inwestycja stoi w sprzeczności z wymogami ,,ładu przestrzennego", będącego podstawą dla ustalenia zasad zagospodarowania i zabudowy terenów zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze analizowanym dominują działki niezabudowane oraz działki zabudowane obiektami gospodarczymi i rekreacyjnymi zagospodarowanych ogrodach działkowych. Działki z zabudową mieszkalną jednorodzinną znajdują się w odrębnym zespole urbanistycznym po przeciwnej stronie rzeki [...], z dostępem z innej drogi publicznej. Lokalizacja planowanego zespołu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w ukształtowanej przestrzeni wolnej od zabudowy miejskiej, będzie stanowić precedens dla tworzenia podobnych koncentracji zainwestowania sprzecznych z zastanymi cechami zabudowy i zagospodarowania terenu, degradując tę przestrzeń i utrudniających prawidłowe rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne i krajobrazowe terenów o podobnym charakterze. Dodatkowo wskazano, że teren działek nr [...] i [...] położony jest na obszarze systemu parków rzecznych, którego zakres przestrzenny został określony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i ujęty także w Programie ochrony środowiska, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2005r. Park rzeczny [...] znajduje się w strefie kształtowania systemu przyrodniczego i jako korytarz ekologiczny powinien być chroniony przed zabudową zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody. Ponadto zgodnie z informacją techniczną z dnia [...] listopada 2005r. dla podania warunków dotyczących możliwości zaopatrzenia w wodę przedmiotowej inwestycji, konieczne jest szersze określenie przeznaczenia terenów zlokalizowanych na zachód od ul. [...] oraz bilans wody dla docelowego zagospodarowania całego terenu. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył K. H., wnosząc o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w całym uzasadnieniu decyzji odmownej nie wskazano ani jednej podstawy prawnej, która definitywnie uniemożliwiałaby planowane zamierzenie inwestycyjne. Inwestor spełnił wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto odwołujący podniósł, że wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości, która jest mniejsza niż długość ternu objętego planowana inwestycją nie pozwala na przeprowadzenie rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Do odwołania załączono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opracowaną przez inż.arch. G. S. Organ II instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r. znak: [...] wydana na podstawie art. 59, art. 61, art.64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm), § 1-9 § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138§ 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przychyliło się w całości do wniosków organu I instancji poczynionych po wykonaniu analizy architektoniczno-urbanistycznej. Lokalizacja wnioskowanego zespołu zabudowy jednorodzinnej w ukształtowanym obszarze otwartych terenów zieleni naruszy istniejący ład przestrzenny w terenie i stanowiłoby nowy element kompozycji urbanistycznej w danym obszarze i przyczyniłoby się do zmiany charakteru miejsca. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. H., żądając jej uchylenia oraz decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł także o dopuszczenie dowodu z dokumentu prywatnego – rysunku poglądowego podpisanego przez mgr inż. arch. G. S., na którym wskazano teren planowanej inwestycji, granice obszaru analizowanego przyjętego przez organy administracji i granice prawidłowego obszaru analizowanego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U Nr 164, poz. 1588). Przytoczony przepis nakłada na organ obowiązek wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż [...] szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organy obydwu instancji milczeniem pominęły fakt, iż Minister Infrastruktury nie ustala maksymalnych granic obszaru analizowanego. Obszar analizowany nie może być mniejszy niż minimum określone w rozporządzeniu i musi być tak duży aby możliwe było określenie wymagań dla nowej zabudowy. Granica [...] frontu jako granica maksymalna jest całkowicie niedopuszczalna. Zasada dobrego sąsiedztwa nie wynika z rozporządzenia a wyłącznie z przepisu ustawy w którym ustawodawca określa, iż działka może być zabudowana w określony sposób, jeżeli m.in. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna jest z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasadę dobrego sąsiedztwa wyznacza nie [...] frontu a wyłącznie dostępność nieruchomości z tej samej drogi publicznej. Działką sąsiednią jest nie jest działka granicząca bezpośrednio z działka inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Kontrola sądowa wykazała naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż podstawę materialnoprawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ustawy. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym. Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji, jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego nie ma żadnej innej zabudowy nie może stanowić przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powstaje jedynie problem określenia wymagań dotyczących ustalenia parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 7 ustawy. Przepis ten odsyła do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1, że ,,w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, że ,,granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż [...] szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2, rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym należy uznać, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Wszystkie powyższe ustalenia, winny być dokonane przez organ administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej którą statuuje art. 77 Kpa. Organ powinien podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć w sposób całościowy ten materiał czyli podjąć wszystkie czynności celem prawidłowego ustalenia, która (lub które) z działek są działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 144 Kc. Organ zaniechał jednak dokładnego zbadania, które z działek są działkami sąsiednimi, umożliwiającymi tym samym poprawne ustalenie ,,obszaru analizowanego" a w rezultacie podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie i wydajnie aktu administracyjnego. Sąd zwraca również uwagę, iż rozstrzyganie organu administracji wymaga poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 04 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54) zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 Kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Reasumując należy stwierdzić, iż organy administracji rozpatrując sprawę skarżącego K. H. niewłaściwie określiły tzw. ,,obszar analizowany" poprzez przyjęcie niewłaściwej jego definicji co było rezultatem niewłaściwego zastosowania art. 7 i 77§ 1 Kpa w przedmiotowej sprawie. Kolejnym uchybieniem na które Sąd zwraca uwagę, jest naruszenie przez organy administracji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 Kpa. Zgodnie z tą zasadą, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z analizy akt administracyjnych, organy administracji, nie zapewniły skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, poprzez umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem aktu administracyjnego. Jeżeli organy odstąpiły od tej zasady, to powinny sporządzić adnotację o przyczynach odstąpienia od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu czego w ogóle nie uczyniły. Następnym uchybieniem, dostrzeżonym przez Sąd jest naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 Kpa. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie K. H. winien sprawę rozpoznać ponownie a w szczególności powinien ustosunkować się do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opracowanej przez inż. arch. G. S. Organ odwoławczy całkowicie pominął tę kwestię i w ogóle nie odniósł się do tej analizy. W uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wskazano czy organ odwoławczy analizował czy też nie ten dokument przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie skarżonej decyzji nie zawiera żadnego odniesienia do tego dokumentu co stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa. Przepis ten wymaga by w uzasadnieniu decyzji wskazać m.in. przyczyny z powodu których określonym dowodom odmawia się wiarygodności i mocy dowodowej. W treści uzasadnienia sporządzonego przez organ odwoławczy brak jakiegokolwiek odniesienia do analizy sporządzonej przez inż.arch. G.S. Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm). –uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1§2 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm).-ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również decyzję z [...] września 2006r. wydaną przez organ I instancji. Art. 135 uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej. Z tych względów, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 15, art. 77§ 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zmian.), § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U Nr 164, poz. 1588) co powoduje konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgodnie art. 77 Kpa, prawidłowo określić obszar analizy, zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym oraz uwzględnić wskazanie i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm).