II SA/Kr 340/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. C. i A. C. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących J. C. i A. C. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 17 listopada 2014 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał Gminie C. wykonanie rozbiórki robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni terenu na działkach o nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] poprzez wykonanie nakładki asfaltowej, zlokalizowanych w B. bez wymaganego zgłoszenia. Organ I instancji ustalił, że na ww. działkach zlokalizowana jest ulica o nazwie [...] o szerokości wykonanej nakładki asfaltowej około 2,60 m. Według oświadczenia J. i A.C. w 1996 roku dokonano utwardzenia odcinka drogi mającej charakter drogi wewnętrznej na działce o nr [...] własności Gminy C. oraz na działkach o nr [...] ,[...] ,[...] własności J. i A.C. , a następnie w roku 2012 po zrealizowaniu odcinka kanalizacji sanitarnej na działkach [...] ,[...] odtworzono nawierzchnię asfaltową. Prace związane z budową kanalizacji sanitarnej zrealizowano na podstawie ostatecznej decyzji Starosty O. o pozwoleniu na budowę z dnia 24 listopada 2003 r. Ponadto przedstawiciel gminy oświadczył, że stan prawny drogi nie jest uregulowany i brak jest możliwości weryfikacji punktów granicznych, zaś ulica [...] w B. ma charakter drogi wewnętrznej, która funkcjonuje od kilkudziesięciu lat jako droga polna o nawierzchni nieutwardzonej, a następnie tłuczniowej. Gmina podała, że w roku 2000 wykonano nawierzchnię asfaltową, a Urząd Miejski w C. nie posiada dokumentów na wykonanie tych robót. Organ I instancji powoła się na treść art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49b Prawa budowlanego. PINB wskazał też, że postanowieniem z 26 sierpnia 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów potrzebnych do procedury legalizacyjnej. W zakreślonym terminie Gmina C. nie dostarczyła wymaganych dokumentów i dlatego PINB uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina C. , zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie w całości postępowania dowodowego w sprawie, co skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę nakładki asfaltowej; 2) art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki nakładki asfaltowej na terenie działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] . Ponadto odwołująca się domagała się zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania, które toczy się w Sądzie Rejonowym w O. pod sygn. akt: [...] z uwagi na to, że rozstrzygnięcie w tym postępowaniu będzie miało wpływ na wynik sprawy. Gmina wyjaśniła, że to postępowanie sądowe rozstrzygnie m in. o własności nieruchomości, na których znajduje się sporna inwestycja. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 29 stycznia 2015 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 kpa oraz art. 49b ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie MWINB organ I instancji po dokonaniu kwalifikacji przedmiotu prowadzonego przez siebie postępowania (samowolne roboty budowlane polegające na utwardzeniu określonej powierzchni terenu) poprowadził postępowanie w niewłaściwym trybie, opartym na przepisach art. 49b Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że ulica [...] w B. ma charakter drogi wewnętrznej, która funkcjonuje w obecnej formie od kilkudziesięciu lat, zaś pierwotnie stanowiła drogę polną o nawierzchni nieutwardzonej, później tłuczniowej. Dlatego roboty budowlane związane z utwardzeniem tej drogi nie prowadziły, zdaniem MWINB do powstania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego (nowej drogi), lecz roboty te obejmowały jedynie wykonanie nakładki asfaltowej na istniejącym już wcześniej obiekcie (drodze o nazwie [...] w B. ), która spowodowała podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych przedmiotowej drogi (nieutwardzona tłuczniowa nawierzchnia drogi została zastąpiona nawierzchnią asfaltową). Zatem przedmiotowe roboty uznać należało za przebudowę drogi, w wyniku czego nie powstał nowy obiekt budowlany w postaci budowli. Dlatego, zdaniem MWINB organ I instancji winien prowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. To zaś uzasadniało uchylenie decyzji PINB w O. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Ponadto MWINB zalecił uzupełnienie materiału dowodowego tak, aby wyjaśnić, kiedy zrealizowane zostały roboty budowlane będące przedmiotem prowadzonego postępowania. Skargę na decyzję MWINB w K. wnieśli J.C. i A.C. którzy zarzucili, że Gmina C. nie posiadała wymaganego pozwolenia na budowę drogi i prawa do dysponowania gruntem w 1996 r., a ponadto bezprawnie zajęła część działek nr [...], nr [...] i nr [...] będących własnością skarżących. Skarżący podnieśli również, że wykonana przez Gminę C. droga nie spełnia żadnych wymogów stawianych przez przepisy prawa wobec dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, a zainicjowane pismem J.C. i A.C. z 12 listopada 2012 r., toczyło się z naruszeniem podstawowych zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasady ogólne postępowania administracyjnego znajdują się w rozdziale 2 działu I kpa. Pierwszy przepis tego rozdziału (art. 6) ma charakter bardzo ogólny i nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie prawa. Jednakże konkretyzacja tego obowiązku następuje już w art. 7, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Art. 77 § 1 kpa nakazuje organom w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z powołanych przepisów, ale także z zasad logicznego rozumowania wynika jednoznacznie, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego musi poprzedzać zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego, gdyż to właśnie ustalenia faktyczne umożliwiają ocenę tego, czy dany przepis prawa może być zastosowany w sprawie. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie zastosowały się do tej fundamentalnej zasady i w reakcji na pismo J.C. i A.C. z 12 listopada 2012 r. nie dążyły najpierw do wyjaśnienia kluczowych okoliczności dotyczących spornej drogi usytuowanej na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] w miejscowości B. , lecz do niepełnych i wątpliwych ustaleń faktycznych usiłowały dopasować przepisy Prawa budowlanego, rozważając, który tryb przewidziany w przepisach Prawa budowlanego był bardziej odpowiedni. Takie działanie świadczy o niezrozumieniu podstawowego mechanizmu postępowania administracyjnego. Dlatego też wyjaśnić i podkreślić trzeba, że prawidłowy tok postępowania organów nadzoru budowlanego powinien być następujący. Po otrzymaniu pisma J.C. i A.C. z 12 listopada 2012 r. niezbędne jest poczynienie podstawowych ustaleń faktycznych, czyli opisanie obecnego stanu zagospodarowania badanych działek oraz dokładne ustalenie, jakie roboty budowlane zostały tam wykonane oraz kiedy, kto i na jakiej podstawie zrealizował te roboty, a więc czy zostały wydane stosowne pozwolenia na budowę lub dokonane odpowiednie zgłoszenia. Oczywistym jest bowiem, że organy nadzoru budowlanego już w początkowej fazie postępowania wyjaśniającego powinny poczynić ustalenia co do osoby inwestora, rodzaju i zakresu robót budowlanych oraz okresu czasu, w którym dane roboty budowlane były wykonywane, ponieważ ma to kluczowe znaczenie dla prawidłowego skierowania wydawanych w toku postępowania rozstrzygnięć oraz zastosowania właściwych przepisów prawa. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że to właśnie ustalenia faktyczne wyznaczają przedmiot postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego i dopiero na podstawie tych ustaleń organ powinien rozważać stosowanie odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Oczywistym jest też, że w toku postępowania wyjaśniającego mogą pojawiać się okoliczności wskazujące na to, że zastosowanie będzie miał inny przepis prawa niż pierwotnie zakładał organ nadzoru budowlanego, lecz nie zmienia to faktu, że ustalenia faktyczne dokonywane przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania muszą wyprzedzać stosowanie odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Tylko taka kolejność może doprowadzić do prawidłowego zakończenia sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. W kontrolowanym postępowaniu organy nie zastosowały się do tej fundamentalnej zasady, co doprowadziło w obu instancjach do wydania rozstrzygnięć opierających się na niewyjaśnionym stanie faktycznym. Zwrócić też należy uwagę na wadliwe formułowanie uzasadnień decyzji. Podkreślić trzeba, że uzasadnienie decyzji spełniające wymogi z art. 107 § 3 kpa nie ma polegać na relacjonowaniu podejmowanych w toku postępowania czynności oraz opisywaniu wpływającej i wypływającej korespondencji. Uzasadnienie bowiem nie ma stanowić streszczenia akt administracyjnych, lecz wskazywać dokonane przez organy ustalenia faktyczne, wyjaśniać podstawę dokonania tych ustaleń, a następnie objaśniać, dlaczego do tak ustalonego stanu faktycznego miały zastosowanie odpowiednie przepisy prawa Podsumowując, w ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie ustaliły stanu faktycznego, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa. To zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do orzekania o legalności robót budowlanych zrealizowanych przy drodze znajdującej się na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] w miejscowości B. bez ustalenia kiedy droga ta jako obiekt budowlany powstała. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do tego, by zgromadzić materiał dowodowy ( przestrzegając reguł postępowania dowodowego) i na jego podstawie starannie zbadać, jakie prace i w jakim okresie zostały w spornym terenie wykonane, kto był ich inwestorem i czy podczas realizacji tych robót budowlanych dysponował stosownymi pozwoleniami lub dokonał wymaganych zgłoszeń. Dopiero ustalenie stanu faktycznego umożliwi stwierdzenie, jaki tryb przewidziany w Prawie budowlanym będzie miał zastosowanie do przedmiotowego obiektu. Ustalenia faktyczne z podaniem środków dowodowych, na podstawie których ich dokonano i ocena prawna winny znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, wg wymogów z art. 107 § 3 kpa, co oznacza także wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom organy odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Organy administracji publicznej zobowiązane są także do ustosunkowania się do podniesionych przez strony twierdzeń i zarzutów. W przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia kiedy powstał obiekt budowlany w postaci ww. drogi wobec czego jakakolwiek kwalifikacja prawna wykonanych robót jest bezpodstawna. Nie ma przy tym znaczenia, z punktu widzenia prawa budowlanego, w jaki sposób był wykorzystywany grunt znajdujący się na wskazanych wyżej działkach. Istotne jest, czy obiekt budowlany powstał legalnie czy też nie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowanie administracyjne winno zostać przeprowadzone przy pełnym zastosowaniu wymogów postępowania administracyjnego, szczególnie wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1 kpa, pamiętając, że na organach ciąży obowiązek nie tylko zebrania, ale i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgromadzone dowody podlegają następnie - w myśl art. 80 k.p.a.- swobodnej ocenie, co oznacza iż organ winien rozważyć ich moc dowodową w kontekście wskazań wiedzy, zasad logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Wspomniany już art. 107 § 3 kpa formułuje wymóg wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, z jakich powodów materiał dowodowy został oceniony tak, a nie inaczej. Odnosi się ten wymóg zarówno do oceny zeznań świadków, jak i dowodów z dokumentów, czy innych dowodów. Nie może być tak, jak w niniejszym dotychczasowym postępowaniu, że MWINB na podstawie jednego z pism gminy (z dnia 14 sierpnia 2014 r., które zresztą nie jest spójne z pozostałymi pismami gminy i znajdującymi się w aktach dokumentami – por. k. 14 i k. 5, 25 akt adm. I inst., czy też k. 7 akt adm. II inst.) ustala stan faktyczny sprawy ("roboty budowlane związane z utwardzeniem w/w drogi nie prowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego (nowej drogi).") i dokonuje oceny prawnej ("przedmiotowe roboty uznać należy za przebudowę przedmiotowej drogi "). Ponadto zwrócić należy uwagę, że w piśmie z dnia 12 listopada 2012 r. zwrócono się o kontrolę legalności budowy drogi, a organy zawęziły zakres postępowania do robót budowlanych polegających na wykonaniu jedynie nakładki asfaltowej. Skarżący konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego, jak i na rozprawie wskazywali, że budowa drogi rozpoczęta została w 1996 roku od jej utwardzenia, po czym wykonano nakładkę asfaltową, która została zerwana w związku z budową kanalizacji w 2012 r., a następnie wykonano nową, szerszą o ok. 60 cm kolejną nakładkę asfaltową. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżących kwotę 500 zł stanowiącą równowartość uiszczonego przez skarżących wpisu sądowego.