II SA/Kr 340/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r., znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K., na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 22 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń o samodzielności 28 lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonych nr: [...] i lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne z pomieszczeniami przynależnymi nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. – utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W podstawie materialnoprawnej postanowienia SKO powołano się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 219, art. 217, art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., w związku z 2 ust. 1, 1a, 1b i ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1910 ze zm.). Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2019 r. [...] Sp. z o.o., Sp. k. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, a dotyczącego samodzielności 30 lokali niemieszkalnych, znajdujących się w budynku przy ul. [...] w K.. Prezydent Miasta K. w dniu 22 lipca 2020 r. wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił wydania zaświadczeń o samodzielności 28 lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (...) w budynku przy ul. [...] w K.. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał przede wszystkim, że wniosek zawiera żądanie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali niemieszkalnych, gdy tymczasem budynek przy ul. [...] "segment A" ma funkcję usługową zamieszkania zbiorowego z lokalami usługowo-handlowymi w parterze budynku. Mając na uwadze powyższe, organ nie może stwierdzić jaki jest stan faktyczny i prawny zgodnie z treścią wskazaną przez wnioskodawcę. W przypadku, gdy zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na uwzględnienie wniosku, organ może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie z dnia 22 lipca 2020 r. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wszystkie lokale, względem których złożono wniosek o wydanie zaświadczenia, spełniają warunki samodzielności określone ustawą o własności lokali. Zatem brak jest możliwości odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, o ile lokal ten spełnia ustawowe kryteria budowlane i techniczne. Przedmiotowy obiekt budowlany spełnia wszystkie kryteria. Żadne procedury nie wprowadzają możliwości badania faktycznego sposobu wykorzystywania lokalu, w ramach tego postępowania organ może badać wyłącznie deklarowany w dokumentach sposób wykorzystywania lokalu. Działając na skutek zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 30 listopada 2020 r., którym utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 22 lipca 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Na wstępie uzasadnienia organ II instancji wskazał, że niniejsza sprawa była już rozpatrywana przez SKO w K. w innym składzie, które to postępowanie zakończyło się wydaniem postanowienia z 30 marca 2020 r., sygn. akt: [...], którym uchylono poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 20 grudnia 2019 r. Jednakże, Kolegium w składzie orzekającym nie jest związane ustaleniami tamże poczynionymi. W wyniku przeprowadzonej analizy, organ II instancji stwierdził, że kwestionowane postanowienie pozostaje zgodne z obowiązującym w dacie jego wydania porządkiem prawnym i brak jest podstaw do jego uchylenia. Następnie organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisów regulujących instytucję zaświadczenia w kodeksie postępowania administracyjnego i dodał, że szczegółowa regulacja odnosząca się do wydawania zaświadczeń w omawianym zakresie znajduje się w ustawie o własności lokali. Stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Z kolei zgodnie z ust. 3 tego artykułu spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Dalej SKO podkreśliło, iż podstawową cechą świadczącą o samodzielności lokalu jest wydzielenie izb lub izby trwałymi ścianami w obrębie budynku. Jednakże, równie kluczowe dla możliwości wydania zaświadczenia w tym przedmiocie jest fakt pozostawania w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Zaświadczenie o samodzielności lokalu stanowi potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego. Na ustalenie zatem, czy dany lokal ma charakter samodzielny, nie może mieć wpływu to, czy możliwe będzie wyodrębnienie jego własności. Kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest bowiem samodzielność takiego lokalu. U podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji legło m. in. stwierdzenie, że "Inwestor już na etapie planowania wybierając funkcję budynku jaki chce zrealizować podejmuje decyzję, która powoduje konkretne konsekwencje w postaci konieczności przyjęcia rozwiązań projektowych jakie przewidują konkretne przepisy planistyczne (np. konieczności zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych w obrębie inwestycji) i budowlane dla takiej, a nie innej funkcji budynku. Tak więc użycie innych słów do nazwania funkcji budynku nie powoduje zmiany tej funkcji gdyż rozwiązania projektowe mogą być wykonane wyłącznie w oparciu o te same przepisy planistyczne i budowlane. Tak więc nazwanie budynku "domem wypoczynkowym" czy "usługami zamieszkania zbiorowego" nie zmienia faktu, iż jedno i drugie projektowane, a następnie budowane jest w odniesieniu do tych samych warunków technicznych". Ponadto organ stwierdził, że dowody przedłożone przez Spółkę nie dają możliwości dokonania oceny, której wymagają przepisy, bowiem przedmiot żądania nie jest zgodny z przedłożonymi decyzjami o pozwoleniu na użytkowanie, w których wydano pozwolenie na użytkowanie budynku o funkcji usługowej zamieszkania zbiorowego z lokalami usługowo-handlowymi w parterze budynku i decyzją o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie budynek "segment A", w którym znajdują się lokale i względem których Spółka domaga się wydania zaświadczenia o ich wyodrębnieniu, został wybudowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 14 listopada 2016 r., znak [...], o pozwoleniu na budowę, a następnie oddany do użytkowania na podstawie decyzji PINB z dnia 13 sierpnia 2019 r. nr [...] jako budynek z funkcją usługową zamieszkania zbiorowego oraz dwoma lokalami usługowo-handlowymi w parterze. Odwołująca się Spółka natomiast domagała się wydania zaświadczenia o samodzielności ww. lokali jako niemieszkalnych. Przytoczywszy art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, organ odwoławczy wskazał, że wydanie stosownego zaświadczenia uzależnione jest przede wszystkim od ustalenia samodzielności lokalu, którego dotyczy wniosek, oraz zgodności ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego, z aktami, o których mowa w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali. Definiując pojęcie "samodzielności", która warunkuje możliwość wyodrębnienia własności lokalu, organ odwoławczy powołał się na pogląd, zgodnie z którym przez te samodzielność należy rozumieć odrębność techniczną - lokal jest oddzielony od pozostałych lokali i innych części budynku, a korzystanie i używanie lokalu mieszkalnego jest niezależne od korzystania z innych lokali (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1479/10; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 908/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 719/12). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wyraźnie nakazuje jego odpowiednie stosowanie również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. W doktrynie i judykaturze podkreśla się, że ww. norma prawna nie zawiera legalnej definicji pojęcia samodzielnego lokalu wykorzystywanego zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne, a jedynie jego określenie (zob.: E. Drozd - "Lokal jako przedmiot regulacji ustawy o własności lokali", Rejent 1994, nr 11 s. 51 i A. Kaźmierczyk - "Zaświadczenie o samodzielności lokalu", Rejent 2013, str. 21). Dlatego za trafne uznaje się zapatrywanie, że pojęcie to wymaga pewnej, nieco szerszej wykładni (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 201 7r., sygn. akt l OSK 3174/15). SKO podzieliło również stanowisko, zgodnie z którym względy spójności systemu prawa nakazują niekiedy uwzględniać przy stosowaniu ww. ustawy także regulacje Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 92/16). I tak, zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie przez mieszkanie należy rozumieć zespól pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Pomieszczenia mieszkalne to zaś pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 10 ww. rozporządzenia). Natomiast pod pojęciem lokalu użytkowego należy rozumieć jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Z unormowań ustawy o własności lokali oraz ww. definicji rozporządzenia wykonawczego do ustawy – Prawo budowlane wynika więc, że lokal mieszkalny musi być przeznaczony na stały pobyt ludzi i wraz z pomieszczeniami pomocniczymi (jeśli są) służyć ma zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Lokalem niemieszkalnym, określonym w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali będzie natomiast lokal użytkowy, przeznaczony pod określoną działalność, np. usługową, handlową, bankową. Takie lokale również mogą zostać wydzielone jako nieruchomość lokalowa. To, jaka działalność może być prowadzona w takim samodzielnym lokalu, decyduje jego przeznaczenie ustalone według przepisów odrębnych. Niemniej jednak, nie wyklucza to sytuacji, w których lokal o innych funkcjach (użytkowych), może być przeznaczony na okresowy pobyt ludzi, jeśli spełnia w tym zakresie odpowiednie wymagania, jednakże nie będąc wówczas mieszkaniem, w którym prowadzone jest gospodarstwo domowe. Potwierdza to chociażby definicja budynku zamieszkania zbiorowego zawarta w § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia, gdzie wskazano, że jest to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi. Zatem kwestią kluczową w tej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wydanie zaświadczeń o wnioskowanej treści byłoby zgodne z decyzjami, wydanymi dla przedmiotowego budynku, wymienionymi w art. 2 ust. 1a odnośnej ustawy oraz czy przedmiotowe lokale spełniają wymóg samodzielności. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozwolił na użytkowanie budynku z funkcją usługową zamieszkania zbiorowego oraz dwoma lokalami usługowo – handlowymi w parterze oznaczonego, jako segment "A" wraz z wewnętrznymi instalacjami i przyłączami, położonego przy ul. [...] w K. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], stanowiącego część inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego składającego się z trzech segmentów naziemnych z częścią usługowo - handlową, garażem podziemnym (...)". W decyzji tej wskazano, iż przyjęty do użytkowania segment "A" budynku przy ul. [...], wybudowany został w oparciu o projekty zamienne stanowiące integralne części następujących decyzji o pozwoleniu na budowę: Nr [...] z dnia 14 listopada 2016 r. sygnatura [...] (w której segment "A" jest mieszkalny, wielorodzinny z 12 mieszkaniami), zmienionej decyzją Nr: [...].[...] z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygnatura [...], (w której segment "A" jest nadal mieszkalny wielorodzinny, ale posiada tylko 8 mieszkań), przeniesionej na innego inwestora decyzją Nr: [...].[...] z dnia 28 sierpnia 2017 r. o sygnaturze [...], zmienionej decyzją Nr: [...].[...] z dnia 27.12.2018 r. sygnatura [...] (w której w segmencie "A" zmieniono układ ścian wewnętrznych w celu wykonania przejścia między segmentem "A" i "C"), następnie zmienionej decyzją Nr [...] z dnia 21 lutego 2019 r. sygnatura [...] (w której segment "A" z mieszkalnego wielorodzinnego o 8 mieszkaniach zmienia sposób użytkowania na dom wypoczynkowy – zmiana w układzie wewnętrznych ścian budynku i instalacji wód.-kan., c.o., elektrycznej i wentylacji mechanicznej), ponownie zmienionej decyzją Nr [...] z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygnatura [...], (w której segment "A" w części zmienia sposób użytkowania z mieszkalnego wielorodzinnego na funkcję usługową zamieszkania zbiorowego) i jeszcze raz zmienionej decyzją Nr [...] z dnia 25 czerwca 2019 r. sygnatura [...] (w której zmianie ulega materiał wykończeniowy elewacji z drewnianej na blachę płaską na rąbek). Z analizy kolejnych zamiennych projektów budowlanych wynika, iż w decyzji Nr [...] z dnia 21 lutego 2019 r. sygnatura [...] zamienny projekt budowlany ze względu na zmianę sposobu użytkowania, dokonał zmiany układu ścian między pomieszczeniami stanowiącymi "jednostki hotelowe" domu wypoczynkowego na kondygnacjach od 2 do 5. Zmiana funkcji obiektu na dom wypoczynkowy pozwoliła na wykonanie nowego układu ścian oddzielających pokoje z łazienkami (oprócz ścian zewnętrznych i 2 ścian konstrukcyjnych) od siebie z płyt gipsowo-kartonowych. Zmiana funkcji budynku wpłynęła także na zmiany w układzie i funkcjonowaniu instalacji wewnętrznych. Zgodnie z zawartością projektów zamiennych, wszystkie instalacje zaprojektowane, jako zbiorcze, obsługujące dom wypoczynkowy, jako całość funkcjonalną, w której każda "jednostka hotelowa" (pokój z łazienką) stanowią niewyodrębnione funkcjonalnie elementy, tylko w całości - "dom wypoczynkowy". Inne od dotychczasowego rozwiązanie przedstawiono także w zakresie przeciwpożarowym (drogi ewakuacyjne, systemy oddymiania itd.). Dwa kolejne zamienne pozwolenia na budowę: decyzja Nr [...] z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygnatura [...] i decyzja Nr [...] z dnia 25 czerwca 2019 r. sygnatura [...] we wskazanym powyżej zakresie – po analizie zamiennych projektów budowlanych – nic nie zmieniły. Natomiast wskazana powyżej decyzja PINB potwierdziła, iż budynek w zakresie segmentu "A" został wybudowany zgodnie z wymienionymi pozwoleniami na budowę i to gwarantuje, iż funkcjonował będzie zgodnie z przeznaczeniem. W budynku tym wybudowanym zgodnie z zatwierdzonymi projektami budowlanymi, przyjętym do użytkowania ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazano, jako lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne 28 "pokoi z łazienkami". Zgodnie z zamiennym pozwoleniem na budowę Nr [...] z dnia 21 lutego 2019 r. sygnatura [...] wydzielone są one ścianami z płyt gipsowo - kartonowych, które nie są ścianami uniemożliwiającymi nagłe wtargnięcie do lokalu (wystarczy gwałtowny nacisk, aby taką ścianę zniszczyć). Dlatego nie są to ściany trwałe w rozumieniu ustawy o własności lokali, które konieczne są do uznania, że lokale wydzielone są ścianami trwałymi w obrębie budynku. Ponadto ściany takie nie zapewniają koniecznej ochrony akustycznej, jaka wymagana jest dla ścian oddzielających samodzielne lokale. Na inwentaryzacji wykonanej w dniu 14 sierpnia 2019 r., mgr inż. arch. Ł. K. oświadcza, iż wskazane na rysunkach "lokale wydzielone są ścianami trwałymi (murowane)". Skoro budynek wybudowano na podstawie ww. projektów budowlanych i PINB potwierdził to swoją decyzją przyjmując do użytkowania, to brak jest udokumentowania faktu powstania ścian trwałych murowanych, zarówno wśród załączników do wniosku, jak i w projektach zamiennych. Oprócz kwestii ścian wydzielających lokale, które nie spełniają przesłanki ustawowej, jest też kwestia obsługi lokali przez instalacje techniczne, które zgodnie z projektami branżowymi załączonymi do decyzji i projektu zamiennego Nr [...] z dnia 21.02.2019 r. sygnatura [...], zostały zaprojektowane, jako zbiorcze dla obsługi "domu wypoczynkowego", a nie indywidualne dla obsługi każdego wskazanego lokalu osobno. Tak więc żaden ze wskazanych "pokoi z łazienką" nie jest funkcjonalnie niezależny od innych, co jest drugą podstawową przesłanką (oprócz braku wydzielenia ścianami trwałymi) do niemożności uznania lokali za samodzielne. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do przyjęcia, że zostały spełnione łącznie przesłanki wymienione w art. 2 ust. 1a oraz 2 ustawy. Pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. [...] Sp. z o.o. Sp. k. wniosła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2020 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu dokonanie arbitralnej oceny będącej podstawą rozstrzygnięcia, nie znajdującej podstawy prawnej; niewyczerpujące zebranie i błędne, niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego; nieprawidłową, dowolną interpretację przepisu art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2021 r. skarżąca dodatkowo zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez dokonanie błędnej oceny lokali będących przedmiotem rozstrzygnięcia jako naruszających warunki określone w tym przepisie, a także poprzez przyjęcie dodatkowych warunków nie określonych w tym przepisie, 2) naruszenie przepisu art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia ocen nie znajdujących podstaw w przepisach prawa materialnego, 3) naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uwzględnienia dowodów wskazanych w zażaleniu, 4) naruszenie przepisu art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uzasadnienia ocen sformułowanych w skarżonym postanowieniu stanowiących podstawę jego rozstrzygnięcia, a także brak uzasadnienia nieuwzględnienia dowodów wskazanych przez stronę skarżącą w zażaleniu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej; postanowienie to odpowiada prawu, a skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2020 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 22 lipca 2020 r., w którym odmówiono wydania zaświadczeń o samodzielności 28 lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonych nr: [...] i lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne z pomieszczeniami przynależnymi nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.. Na wstępie należy wskazać, że wydawanie zaświadczeń przez organy administracji uregulowane zostało w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Natomiast stosownie do art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. A contrario, jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z wiedzy organu, w szczególności na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas – korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. – organ może przeprowadzić, ale wyłącznie w koniecznym zakresie, postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1223/19). Z uwagi na "naturę" zaświadczenia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się też uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1385/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2527/17, LEX nr 2494340, podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lipca 2016 r., IV SA/Po 1050/15, LEX nr 2097912). Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10, LEX nr 1083548). Nadto NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., I OSK 1778/11, LEX nr 1311429, wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podobnie orzeczono w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2018 r., I OSK 813/16, LEX nr 2461025: Z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Przechodząc na grunt rozstrzyganej sprawy wskazać należy, że skarżąca spółka we wniosku z dnia 16 grudnia 2019 r. zwróciła się o wydanie zaświadczenia o samodzielności określonych lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Stosownie do brzemienia ust. 1 art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, dalej "u.w.l.") samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. W ust. 1a wskazano, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. W art. 2 ust. 2 ww. ustawy wskazano, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest to, czy spełnione zostały przesłanki z art. 2 ust. 1 a oraz art. 2 ust. 1 ustawy, które pozwoliłyby wydać stronie skarżącej zaświadczenie żądanej treści stosownie do wniosku z dnia 16 grudnia 2020 r. W ocenie Sądu, rację ma organ II instancji przyjmując w swoim rozstrzygnięciu, że brak jest podstaw, aby wnioskowane lokale uznać za samodzielne. Sąd w całości podziela przedstawioną przez SKO w K. argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W szczególności organ odwoławczy trafnie ustalił, że "wskazana (...) decyzja PINB potwierdziła, iż budynek w zakresie segmentu "A" został wybudowany zgodnie z wymienionymi pozwoleniami na budowę i to gwarantuje, iż funkcjonował będzie zgodnie z przeznaczeniem. W budynku tym wybudowanym zgodnie z zatwierdzonymi projektami budowlanymi, przyjętym do użytkowania ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazano, jako lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne 28 "pokoi z łazienkami". Zgodnie z zamiennym pozwoleniem na budowę Nr [...] z dnia 21.02.2019 r. sygnatura [...] wydzielone są one ścianami z płyt gipsowo kartonowych, które nie są ścianami uniemożliwiającymi nagłe wtargnięcie do lokalu (wystarczy gwałtowny nacisk, aby taką ścianę zniszczyć). Dlatego nie są to ściany trwałe w rozumieniu ustawy o własności lokali, które konieczne są do uznania, że lokale wydzielone są ścianami trwałymi w obrębie budynku. Ponadto ściany takie nie zapewniają koniecznej ochrony akustycznej, jaka wymagana jest dla ścian oddzielających samodzielne lokale.(...) Skoro budynek wybudowano na podstawie ww. projektów budowlanych i PINB potwierdził to swoją decyzją przyjmując do użytkowania, to brak jest udokumentowania faktu powstania ścian trwałych murowanych, zarówno wśród załączników do wniosku, jak i w projektach zamiennych". Zdaniem Sądu, zasadna jest konstatacja, że przedmiotowe lokale nie są wydzielone trwałymi ścianami. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie zidentyfikował również drugą przeszkodę do stwierdzenia samodzielności lokali – przeszkodę związaną z ich obsługą przez instalacje techniczne. Z dokumentacji wynika, że wspomniane instalacje techniczne zostały zaprojektowane jako zbiorcze dla obsługi "domu wypoczynkowego", a nie indywidualne dla obsługi każdego wskazanego lokalu osobno. Żaden ze wskazanych "pokoi z łazienką" nie jest zatem funkcjonalnie niezależny od innych. Zasadnie organ odwoławczy podkreślił, że w świetle projektów zamiennych wszystkie instalacje zaprojektowane zostały jako zbiorcze, obsługujące dom wypoczynkowy jako całość funkcjonalną, w której każda "jednostka hotelowa" (pokój z łazienką) stanowią nie wyodrębnione funkcjonalnie elementy, lecz w całości – "dom wypoczynkowy". Tytułem tylko dopełnienia prawidłowych i wyczerpujących rozważań organu odwoławczego należy wskazać, że atrybuty samodzielności lokali nie zostały co prawda bliżej opisane w ustawie, jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Lokal posiada zatem cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1479/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 719/12). O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca) (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt 1458/15). Nie można natomiast mówić o samodzielności lokalu, którego ciągi komunikacyjne nie zostały wydzielone trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji. Również nie można mówić o samodzielności lokalu, który mimo wydzielenia trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji, wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Przeczy to, bowiem istocie samodzielności lokalu. Rozważając zagadnienie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali w budynku, jakim jest "dom wypoczynkowy", Sąd doszedł do przekonania, że obiekt ten stanowi zorganizowaną całość gospodarczą (ze względu m.in. na instalacje techniczne, które zgodnie z projektami branżowymi załączonymi do decyzji i projektu zamiennego Nr [...] z dnia 21 lutego 2019 r., zostały zaprojektowane, jako zbiorcze dla obsługi "domu wypoczynkowego"), a nie indywidualne dla obsługi każdego wskazanego lokalu osobno. Rację ma organ II instancji stwierdzając, że żaden ze wskazanych "pokoi z łazienką" nie jest funkcjonalnie niezależny od innych. Podobnie rację ma organ II instancji, gdy wskazuje, iż płyty gipsowo-kartonowe nie stanowią o wydzieleniu lokali trwałymi ścianami. Twierdzenia sformułowane w zażaleniu tudzież załączone do niego dokumenty nie stanowią podstawy do podważania tej oceny. Zważywszy na omówiony wyżej charakter postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej zaświadczenia, organ prawidłowo poczynił ustalenia przede wszystkim na podstawie orzeczeń administracyjnych i dokumentów urzędowych. Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi (uzupełnionych w piśmie z dnia 29 marca 2021 r.), które Sąd uznał za niezasadne. Zaskarżone postanowienie jest wyczerpująco uzasadnione i odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych przez skarżącą. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.