II SA/Kr 340/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 lutego 2024 r., znak: SKO.ZP/415/14/2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta i Gminy Zakliczyn decyzją nr 17/ICP/2023 z dnia 22 grudnia 2023 r., znak: UM-III.6733.18.2023.MPa, wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775) – po rozpatrzeniu wniosku inwestora P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – ustalił warunki lokalizacji celu publicznego o znaczeniu lokalnym dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o nominale [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną oraz kanalizacją kablową na części działki nr [...], obręb [...], gmina Zakliczyn. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 1 lutego 2024 r., znak: SKO.ZP/415/14/2024, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), art. 50 ust. 1 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977), art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. nr 198 poz. 1925) – po rozpatrzeniu odwołań (1. B. D., 2. K. C., 3. A. G., 4. D. B., 5. P. Z., 6. H. Z., 7. D. N., 8. J. G., 9. D. G., 10. M. B., 11. M. G., 12. M. W., 13. W. N., 14. M. N., 15. G. G., 16. H. B., 17. U. S., 18. Z. Z., 19. B. D., 20. M. D.) – orzekło kasatoryjnie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji za strony uznał jedynie inwestora i właścicieli działki nr [...] (S. K. i T. K.), natomiast odwołujący, którzy wnieśli o uznanie ich za strony i sprzeciwili się lokalizacji inwestycji, nie odpowiedzieli na wezwanie organu odwoławczego do wykazania interesu prawnego. Organ odwoławczy stwierdził, że w obecnym stanie sprawy ustalić trzeba krąg stron postępowania, a w tym celu konieczne jest załączenie mapy obrazującej tereny sąsiednie i sporządzenie listy stron uwzględniającej właścicieli sąsiednich nieruchomości. Sporządzenie takiej listy nie oznacza automatycznie, że osobom tym doręcza się decyzję na piśmie – lista taka ma wskazać, jakie podmioty są stronami postępowania, a nadto jest wskazówką dla organu odwoławczego co do tego, czy odwołujący są stronami i czy prawidłowo ustalono krąg stron. Zaniechanie powyższych czynności sprawia, że nie jest możliwe zbadanie, czy i którzy odwołujący są stronami. W ocenie organu odwoławczego błędnie przyjęto, że stronami są tylko inwestor i właściciele terenu inwestycji – nawet przy inwestycjach mniej oddziaływujących na sposób zagospodarowania (np. budowie budynku mieszkalnego) właściciele sąsiednich nieruchomości są stronami. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrot wynagrodzenia radcy prawnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie, podczas gdy nie było podstawy orzekania kasatoryjnego; 2) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy przez organ odwoławczy oraz poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, iż stronami są właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, a nie jedynie inwestor i właściciele terenu inwestycji, podczas gdy zasięg oddziaływania inwestycji ogranicza się wyłącznie do działki inwestycyjnej, co wynika z "Analizy występowania obszaru pól E-M o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2019 poz. 2448) - Instalacja radiokomunikacyjna P. [...]"; 3) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 i art. 12 k.p.a. przez błędną wykładnię lub niezastosowanie polegające na braku przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy odwołującym przysługuje status strony, co naruszyło zasadę szybkości postępowania, gdyż zasadą jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, a wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany ściśle; 4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 53 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie lub wykładnię i przyjęcie, że stronami postępowania są właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, a nie jedynie inwestor i właściciele terenu inwestycji, a odwołujący mogą mieć interes prawny lub faktyczny, w sytuacji gdy zasięg oddziaływania inwestycji ogranicza się wyłącznie do działki inwestycyjnej; 5) art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez niedziałanie przez organ odwoławczy na podstawie i w granicach prawa. W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że stronami są wyłącznie inwestor i właściciele terenu inwestycji, było błędne, oraz dlaczego uważa, że odwołujący mogą być uznani za strony. Organ odwoławczy pominął, że "[...] inwestycja nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi ani mienia, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych oraz nie wprowadzi, nie utrwali i nie zwiększy ograniczeń ani uciążliwości dla terenów sąsiednich" ("Analiza...", str. 7-8 i 13). Skoro odwołujący nie odpowiedzieli na wezwanie organu odwoławczego do wykazania interesu prawnego, to organ odwoławczy powinien samodzielnie ustalić tę okoliczność przez uzyskanie dokumentów potwierdzających tytuły prawne do działek znajdujących się w rzekomym obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżąca podniosła też, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym jest słabsza niż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jego oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na sprzeciw (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kontrowersyjność instytucji rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (tzw. decyzja kasacyjna albo kasatoryjna) pozostaje w zasadzie niezmienna od momentu jej wprowadzenia do polskiego systemu prawnego w 1960 roku (zob. pierwotną treść art. 120 § 2 k.p.a.). Potwierdzają to kolejne nowelizacje tej instytucji (Dz.U. z 1980 r. nr 9, poz. 26, Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 118, Dz.U. z 2017 r. poz. 935) mające ukrócić jej rozległe wykorzystywanie przez organy drugiej instancji, które – powodowane chęcią ułatwienia sobie zadania i uchylenia się od odpowiedzialności za wydaną decyzją merytoryczną – przedkładają zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) nad zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), co "częstokroć przeradza się dla strony w udrękę niemającą końca" (Ewa Szewczyk, Marek Szewczyk, O potrzebie ograniczenia wariantów rozstrzygnięć organu odwoławczego w trybie uproszczonym – Państwo i Prawo 2016, nr 3, s. 122). Orzeczenie merytoryczne (rozstrzygające o istocie sprawy) jest zasadą, natomiast orzeczenie procesowe (odsuwające w czasie rozstrzygnięcie sprawy i generujące niepewność w zakresie sytuacji prawnej strony) ma charakter wyjątku. Decyzja kasatoryjna nie może być bowiem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek wykazania, że nie jest wystarczające skorzystanie z możliwości, jakie daje art. 136 § 1 k.p.a. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wykazania, dlaczego dostrzeżonych braków, niejasności lub wątpliwości, nie da się wyeliminować w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji i tym samym konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania. Braki dowodowe mogą być co do zasady przez organ odwoławczy uzupełnione, albowiem ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń w odniesieniu do poszczególnych środków dowodowych. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu, a w niektórych przypadkach nawet kilku dowodów, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego i wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej, w szczególności gdy sprowadza się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego. W ocenie Sądu, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czynności, które są według organu odwoławczego konieczne – załączenie mapy obrazującej tereny sąsiednie i sporządzenie listy stron postępowania uwzględniającej właścicieli sąsiednich nieruchomości – stanowią takie właśnie proste, niewymagające większego wysiłku działania. Niepodobna wszak uznać, że zgromadzenie takich dokumentów, jak aktualne wypisy z ewidencji gruntów czy odpisy księgi wieczystej – skoro w aktach administracyjnych znajduje się wyłącznie uproszczona informacja z rejestru gruntów dotycząca działki inwestycyjnej (działka nr [...], KW nr [...]) – mogłoby nastręczyć trudności, zwłaszcza kiedy zważy się, że organ odwoławczy może wyręczyć się organem pierwszej instancji w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego. Co więcej, do braku możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób. Należy oczywiście zgodzić się z organem odwoławczym, że "ustalenie stron postępowania jest [...] jedną z najistotniejszych czynności procedury administracyjnej", jednak nie znaczy to jeszcze, że czynienie ustaleń w tym zakresie jest organowi odwoławczemu zakazane. W szczególności organ odwoławczy nie powinien poprzestawać na – notabene obarczonym omyłką wprowadzającą w błąd co do przedmiotu sprawy: "stacja [...] na działce nr [...] w obrębie [...]" zamiast właściwej "stacji [...] na działce nr [...] w obrębie [...]" – wezwaniu odwołujących do wykazania interesu prawnego. To do organu odwoławczego należy bowiem analiza, czy odwołania przekazane przez organ pierwszej instancji (opatrzone komentarzem "od mieszkańców D. nie będących stroną postępowania") pochodzą od osób, którym status strony przysługuje, a konsekwencją braku tego statusu powinno być umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie we własnym zakresie uzupełni dowody i materiały, a w razie potrzeby skorzysta z możliwości zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego Burmistrzowi Miasta i Gminy Zakliczyn, aby następnie na tej podstawie ustalić, czy i którym spośród dwudziestu odwołujących – podających się za właścicieli działek: nr [...] (B. D.), nr [...] (K. C.), nr [...] (A. G.), nr [...] (D. B.), nr [...] (P. Z.), nr [...] (H. ), nr [...] (D. N.), nr [...] (J. G.), nr [...] (D. G.), nr [...] (M. B.), nr [...] (M. G.), nr [...] (M. W.), nr [...] (W. N.), nr [...] (M. N.), nr [...] (G. G.), nr [...] (H. B.), nr [...] (U. S.), nr [...] (Z. Z.), nr [...] (B. D.), nr [...] (M. D.) – przysługuje status strony postępowania lokalizacyjnego. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., przy czym na kwotę 597 zł złożyły się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od sprzeciwu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) i kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 2111).