II SA/Kr 344/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Barbara Pasternak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi D. S., M. S., Z. S., M. S. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2002 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 344/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. Powiat Ziemski nakazał J. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z garażem, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości N.. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż przeprowadzone postępowanie administracyjne ujawniło, że na terenie działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości N. zostały rozpoczęte roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego wraz z garażem na samochód osobowy. Jak wynika z oględzin nieruchomości dokonanych przez przedstawicieli organu, stan zaawansowania robót w dniu kontroli przestawiał się następująco: wykonany był w 100 % stan zero, tj. ściany piwnicy wraz z płytą żelbetową nad piwnicami, oraz wykonano w 100 % ściany oraz płytę żelbetową dobudowanego garażu na samochód osobowy. J. S. oświadczył, że jest inwestorem powyższego obiektu, roboty budowlane przy budowie garażu rozpoczął w październiku-listopadzie 1995 r., natomiast przy budowie budynku mieszkalnego - we wrześniu 2000 r. - bez pozwolenia na budowę. Wobec powyższego Organ I instancji orzekł w oparciu o art. 48, art. 80 ust.2 pkt. l w zw. z art. 83 ust.l ustawy z dnia 7. 07. 1994 r. prawo budowlane /tekst jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr. 106, poz. 1126 z póz. zm./ jak wyżej. Od decyzji powyższej odwołał się J. S.. W odwołaniu przyznał fakt rozpoczęcia budowy w latach i miesiącach jak to ustalił organ I instancji i opisał trudną sytuację mieszkaniową licznej rodziny, z powodu której zmuszony był rozpocząć budowę. Konieczność wybudowania garaży podyktowana była ciągłą dewastacją pozostawianych na drodze publicznej pojazdów - z powodu braku dojazdu do budynku mieszkalnego. Podniósł, że dla budynków opracowywany jest projekt techniczny, przeprowadzono nowy podział geodezyjny i sporządzono plan zagospodarowania terenu, na którym zostały naniesione istniejące od ponad 5 lat garaże. Oświadczył, że od czasu przeprowadzenia na nieruchomości oględzin żadne prace nie są prowadzone. Wniósł o zmianę decyzji na orzeczenie kary grzywny z tytułu popełnionego wykroczenia. W toku postępowania administracyjnego przed organem II instancji pismo wyjaśniające złożyli także M. i D. S., M. i Z. S., oraz J. S.. W piśmie tym z dnia [...].10.2001 r. strony prosiły o przyspieszenie wydania decyzji zezwalającej na dalsze staranie się o pozwolenie na budowę rozpoczętych prac budowlanych stan "O" wraz z garażami, które były wybudowane przez ojca przeszło 6 lat temu. Podały nadto, że toczą się postępowania administracyjne dotyczące uzyskania pozwolenia na budowę, oraz, że zostały już wydane decyzja o wzizt /postępowania dotyczą działek będących przedmiotem nin. decyzji, oraz położonych obok , identycznie zabudowanych/. Strony załączyły opinię techniczną wykonaną na zlecenie inwestora przez inż. J. M., opisującą stan zaawansowania robot budowlanych, oraz stwierdzającą zgodność prowadzonych robót z projektem technicznym oraz warunkami wzizt. Strony dołączyły do akt decyzję o wzizt dotyczącą przedmiotowej nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania, Organ II instancji, decyzją z dnia 3 stycznia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał ustalenia organu I instancji, oraz poczynił kolejne własne ustalenia, ustosunkowując się do zarzutów odwołania. Organ II instancji stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, oraz, że prawidłowo zastosowano przepis art. 48 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organ II instancji rozważył także, czy w sprawie istnieje możliwość zastosowania przepisu art. 49 prawa budowlanego, który stanowi, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pod kątem możliwości zastosowania tego przepisu ustalono i uznano, że: z protokołu oględzin, opinii technicznej wykonanej przez inż. J. M., oraz treści odwołania J. S. z dnia [...] maja 2001 r. od decyzji [...] wynika, że budowa garażu i budynku mieszkalnego nie została zakończona, zatem nie został spełniony warunek upływu 5 lat od dnia zakończenia budowy. Organ II instancji uznał także, iż fakt istnienia decyzji Wójta Gminy K. o wzizt dotyczącej działek [...] i [...], oraz treść opinii technicznej o stanie budynku mieszkalnego wraz z garażem - nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ zgodnie z przepisami prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że zgodnie ze stanowiskiem NSA konstrukcja przepisu art. 48 prawa budowlanego jest jednoznaczna, kategoryczna i nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, a wobec tego organ I instancji był zobowiązany nakazać inwestorowi rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z garażem. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie: M. i D. S., Z. i M. S., oraz J. S.. Skarżący zarzucili, że decyzja organu I instancji - PINB w N. została podjęta niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, z pokrzywdzeniem właścicieli działek, których większość przebywa i pracuje w Warszawie, i z tego powodu nie mogli dojechać na czas celem składania wyjaśnień. Skarżący ponownie podnieśli argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji, oraz ze swojego pisma z dnia [...].10.2001 r. Zarzucili, że garaże zostały wybudowane przeszło 6 lat od wydania decyzji o rozbiórce, oraz że są użytkowane od przeszło 6 lat. Stropodachy są docelowym zakończeniem budowy garaży. Zarzucili także, że to rozpoczęte budowy domów są dostawiane do istniejących garaży, a nie odwrotnie - jak wynikałoby z decyzji. Zarzucili także pominięcie przez organy art. 29 pkt. l a prawa budowlanego, w związku z tym, że garaże były częścią budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających budowę zagrodową, a nieruchomość, na której zostały wybudowane była wówczas własnością J. i L. S. i wchodziła w skład gospodarstwa rolnego. Dopiero w 1997 r., po dokupieniu przez M. S. i M. S. działki sąsiadującej z działką J. i L. S., został dokonany nowy podział nieruchomości, uwzględniający istniejące na gruncie garaże. Skarżący zarzucili uchybienia proceduralne, których dopuścił się organ I instancji poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, błędną interpretację wyniku oględzin nieruchomości, podanie w uzasadnieniu decyzji WINB sprzecznej z datą decyzji daty oględzin nieruchomości. Zarzucili, że nie byli powiadamiani o czynnościach, a J. S. nie był poinformowany o przysługujących mu prawach, również, że oględziny przeprowadzone były powierzchownie, z udziałem schorowanego i mającego zaniki pamięci J. S.. Zarzucili błędną interpretację opinii technicznej inż. J. M. twierdząc, że zapis "stan O" odnosi się do budynków mieszkalnych a nie do garaży, które zostały wybudowane przed ponad sześcioma laty. W skardze podtrzymali również twierdzenia dotyczące trudnych warunków mieszkaniowych rodziny. Skarżący wnieśli o wydanie przez Sąd zgody na użytkowanie istniejących garaży, oraz wydanie pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przytoczone w uzasadnieniu decyzji, w szczególności podkreślając obligatoryjność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w przypadku samowoli budowlanej, oraz brak możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 49 ustawy prawo budowlane, z uwagi na nie zakończenie budowy do dnia wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm./, zwanej dalej ppsa. Właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Art. 3 ustawy ppsa stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi - art. 134 ustawy ppsa. Skarga jest uzasadniona. Kontrola zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dokonana przez Sąd prowadzi do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone przepisy procesowe, a to art. 7, 9, 10 i 77 kpa, oraz przepisy prawa materialnego - art. 48 i art. 49 Ustawy prawo budowlane. Stwierdzone uchybienia uniemożliwiają zbadanie przez Sąd, czy w niniejszej sprawie istotnie, z całą pewnością można wykluczyć zastosowanie art. 49 prawa budowlanego. Analiza dowodów zebranych w sprawie, a to: protokołu oględzin obiektów, załączonej przez strony opinii inż. J. M., oraz oświadczeń składanych w toku postępowania zarówno przez J. S., jak i pozostałe strony postępowania prowadzi do wniosku, że ustalenia organów zarówno I jak i II instancji co do faktu niezakończenia budowy garaży do chwili wydania decyzji nakazującej rozbiórkę są nieuprawnione, ponieważ opierają się na niepełnym i wewnętrznie sprzecznym materiale dowodowym. Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2001 r. w tym dniu ściany garażu i piwnic wykonane były w całości, nadto nad garażem i piwnicami wykonane były płyty żelbetowe. Z opinii technicznej inż. J. M. sporządzonej w dniu [...].06.2001 r. wynika z kolei, że "wnoszony budynek mieszkalny wraz z garażem /stan "O"/ jest zgodny z w/w warunkami zabudowy.../ pkt. l opinii/. Z oświadczenia J. S. złożonego w trakcie oględzin wynika, że budowa garaży została rozpoczęta w miesiącach październik-listopad 1995 r. Z oświadczeń M., D., M., Z. oraz J. S. wynika, że garaże użytkowane są od przeszło 6 lat /pismo stron z dnia [...].10.2001 r./ Z twierdzeń skargi wynika, że garaże zostały wybudowane w 1995 r. Dodatkowo strony wyjaśniły, że budowa garaży prowadzona była przed dokupieniem przez M. i M. S. działki położonej obok działki zabudowanej garażami i wówczas stała się możliwa budowa budynków mieszkalnych, a aktualny podział geodezyjny dokonany został po transakcji kupna drugiej nieruchomości i uwzględniał on istniejące garaże. Skoro - jak ustalił organ I instancji, w dniu oględzin istniały ściany garażu oraz strop nad ścianami, to twierdzenie opinii inż. M. określające stan budowy na dzień [...] czerwca 2001 r. jako stan "O" jest sprzeczne z ustaleniami dokonanymi przez organ w trakcie oględzin. Tak sprzeczne ze sobą dowody nie mogą stanowić podstawy do ustalenia przez organy, że budowa garażu nie została zakończona. W obydwu decyzjach brak także jakiegokolwiek ustosunkowania się przez organy do twierdzeń i oświadczeń stron co do daty wybudowania garażu. Brak w tym przedmiocie jakichkolwiek dalszych dowodów, umożliwiających ustalenie rzeczywistej daty budowy garażu, a także - co jest w sprawie niezbędne - ustalenie czy i w jakim terminie zakończono budowę i czy i kiedy przystąpiono do użytkowania obiektu. Poczynienie tych ustaleń jest niezbędne do prawidłowego zastosowania przepisu art. 48 prawa budowlanego, przy uwzględnieniu treści art. 49 tej ustawy. Przepis ten wyklucza bowiem możliwość nakazania rozbiórki w przypadku upływu 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Upływ tego terminu oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę bez przeprowadzenia postępowania przewidzianego w tym przepisie. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "dnia zakończenia budowy", jednoznaczne określenie, kiedy została ona zakończona może budzić trudności. Przyjąć należy, że o zakończeniu budowy w rozumieniu ustawy można mówić, gdy znajduje się ona w stadium, w którym w stosunku do budowy legalnej przewiduje się zawiadomienie o zakończeniu budowy, lub wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. Rzeczą organu prowadzącego sprawę będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego w taki sposób, aby zebrane dowody umożliwiły dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń, czy i kiedy budowa garaży została ukończona w rozumieniu przepisu art. 49 pr. bud., co doprowadzi do prawidłowego zastosowania przepisu nakazującego rozbiórkę obiektu, bądź też - do konieczności przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 49 pr. bud. Przeprowadzone przez organy w nin. sprawie postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem reguł zawartych w przepisach art. 7 i 77 kpa. Nie było przeprowadzone w sposób, który gwarantowałby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, gdyż zaniechano wyjaśnienia wyżej wskazanych okoliczności, mających istotne znaczenie w sprawie. Poczynienia takich ustaleń wymagają stosowane w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego. Nie jest wystarczające ustalenie, tylko daty rozpoczęcia budowy, skoro to z datą jej zakończenia przepisy art. 48 i 49 pr. bud. wiążą istotne dla strony skutki prawne i faktyczne. Na organie prowadzącym sprawę spoczywa obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, pod kątem norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Stwierdzić należy, że organy prowadzące sprawę nie wykazały, wbrew treści przepisu art. 7 kpa i 77 kpa żadnej inicjatywy w kierunku wyjaśnienia okoliczności dotyczących daty ew. zakończenia budowy garażu, a także w kierunku ustalenia daty rozpoczęcia użytkowania obiektu garażowego. Organ prowadzący sprawę zgodnie z art. 75 kpa jest obowiązany dopuścić dowody przedstawione przez stronę i dokonać na ich podstawie oceny, czy i kiedy budowa została zakończona. Aby jednak strona mogła przedstawić stosowne dowody, musi mieć świadomość konieczności ich przedstawienia, oraz świadomość, jaki wpływ na ustalenie jej praw lub obowiązków ma ustalenie okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie - zgodnie z treścią art. 9 kpa. Brak w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów na okoliczność poinformowania stron postępowania przez organy prowadzące sprawę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, zgodnie z treścią przepisu art. 9 kpa. Organ prowadzący sprawę jest obowiązany do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się następstwa prawne - korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy /tak. KPA, Komentarz, Adamiak, Borkowski, wyd.Beck, 7 wydanie, str. 78 i nast./. Przepis art. 9 kpa stanowi o obowiązku czuwania organu nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i obowiązku udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oprócz wskazanych wyżej uchybień, Sąd stwierdza, że nie wszystkie strony postępowania były powiadamiane o czynnościach organu, co uniemożliwiło im udział w tych czynnościach, a w efekcie wpływ na przebieg postępowania. Stanowczo także wykluczone jest uznanie, że samo tylko zawiadomienie stron postępowania o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i wyznaczenie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału jest zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Taki sposób przeprowadzenia postępowania narusza normy wynikające z przepisów art. 10 i 79 kpa. Gwarantują one nie tylko możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału, ale - przede wszystkim - możliwość faktycznego, czynnego udziału w postępowaniu, obecność w miejscu przeprowadzenia dowodu, możliwość zadawania pytań i składania wyjaśnień. Powyższe uchybienia, których dopuściły się organy prowadzące sprawę miały wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy prowadzące sprawę winny - biorąc pod uwagę wskazane uchybienia - doprowadzić do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego celem uzyskania podstaw do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, oraz zapewnić stronom zgodny z przepisami kpa udział w toczącym się postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe, należało zgodnie z przepisem art. 145 § l pkt. a/ i c/ ustawy ppsa orzec jak w sentencji.