II SA/Kr 344/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski WSA Ewa Janowska (del.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) umorzył postępowanie w sprawie wyjaśnienia samowoli w zabudowie, dotyczącej dobudowy budynku parterowego od strony zachodniej na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. Jako przyczynę rozstrzygnięcia wskazano brak legitymacji procesowej wnioskodawcy. Organ podał, iż wniosek o wszczęcie postępowania złożył dnia [...] roku A. W. Ustalono, że wnioskodawca nie jest właścicielem ani współwłaścicielem przedmiotowej działki, jak również żadnej z działek sąsiadujących z nią bezpośrednio, a także nie posiada na dzień orzekania nie posiada innego tytułu prawnego, upoważniającego go do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie wniósł A. W., nie wskazując, jakiego sposobu rozstrzygnięcia oczekuje. Nie zgadzając się z umorzeniem postępowania wskazał, że sprawa nie została załatwiona zgodnie z prawem. Powołał się również na złożone dotychczas do akt dokumenty. Decyzją z dnia [...] roku, znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części, dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce orzekł: "na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a.", w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. Jako podstawę wskazano art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.). Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że wnioskodawca - A. W. nie posiada przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie przedłożył bowiem żadnego dokumentu, potwierdzającego posiadanie przez niego tytułu prawnego do działki nr [...], a nadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że jej właścicielem jest inny podmiot. Decyzja zaskarżona jest zatem prawidłowa, z wyjątkiem wskazanej w niej podstawy prawnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył również, iż nie ma przeszkód, aby organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w kwestii samowoli budowlanej na wymienionej działce z urzędu. We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze A. W. domagał się uchylenia obu powyższych decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, podnosząc zarzut naruszenia art. 12, art. 28 i art. 61 k.p.a., zwięźle przedstawiając stan sprawy i wskazując, że organy powinny dokonać kontroli obiektu zrealizowanego samowolnie, a nie roztrząsać kwestię legitymacji procesowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna, musiała zatem podlegać oddaleniu. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia takich okoliczności, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Podstawą rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, zapadłych przed organem nadzoru budowlanego, był przepis art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim, organ administracji publicznej umarza postępowanie, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, jeżeli brak podstaw do władczej, mającej formę decyzji ingerencji organu administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2006 roku, sygn. akt l OSK 967/05, Lex nr 201507). Jednocześnie trzeba wskazać, że postępowanie administracyjne z zasady może zostać wszczęte bądź z urzędu, bądź na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.). Uznaje się przy tym, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek, organ administracji jest związany granicami takiego żądania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2001 roku, sygn. akt IV SA 1091/99, Lex nr 78924). Istotne jest także, iż przytoczony przepis wskazuje na wniosek, pochodzący od podmiotu, posiadającego przymiot strony postępowania, a zatem -w myśl art. 28 k.p.a.- takiego, którego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie miałoby dotyczyć, albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma zatem możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie dowolnego podmiotu, nie mogącego być stroną takiego postępowania. Jeżeli zaś w takiej sytuacji postępowanie zostało wszczęte, podlegać winno umorzeniu jako bezprzedmiotowe (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2006 roku, sygn. akt l OSK 1080/05, Lex nr 281345). Interes prawny w rozumieniu wskazanego art. 28 k.p.a. musi opierać się na przepisie prawa, nie zaś na subiektywnym przekonaniu podmiotu, który chce zainicjować albo uczestniczyć w postępowaniu jako jego strona. Podmiot taki musi posiadać uprawnienie bądź obowiązek, wynikający z przepisów prawa. W przypadku postępowania administracyjnego, dotyczącego nieruchomości (wraz ze znajdującymi się na niej budynkami), interes prawny musi się opierać na przepisach prawa cywilnego materialnego. Tylko te podmioty, które posiadają jakikolwiek tytuł prawny w odniesieniu do nieruchomości, jakiej postępowanie dotyczy, mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron postępowania administracyjnego. Nie wystarczy przy tym subiektywne przekonanie strony o przysługiwaniu takiego tytułu prawnego, lecz niezbędne jest wykazanie w postępowaniu administracyjnym- przez samą stronę bądź organ- że tytuł taki istnieje. Z analizy akt postępowania w niniejszej sprawie wynika, że skarżący A. W. nie posiada aktualnie żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się budynek, będący przedmiotem wszczętego z jego wniosku postępowania. Co więcej, zgromadzone dowody wskazują, że właścicielem działki nr [...] jest inna osoba. Brak jednocześnie jakichkolwiek dokumentów, wskazujących iż skarżący posiada tytuł prawny do innej nieruchomości, znajdującej się w sąsiedztwie. Skarżący może posiadać co prawda jakiś interes w rozstrzygnięciu sprawy, jednakże będzie on miał charakter czysto faktyczny, nie zaś prawny, co nie jest wystarczające do uznania A W. za stronę postępowania. Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego uznały, iż postępowanie na jego wniosek nie może się toczyć. Jednocześnie, jak wskazano już w postępowaniu administracyjnym, brak jest przeszkód, aby postępowanie dotyczące tej samej nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone z urzędu. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.