II SA/Kr 344/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Agnieszka Nawara- Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz J. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 31 marca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) orzekł o odmowie wszczęcia na wniosek J. S. postępowania w sprawie zmiany - w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 13 kwietnia 2012 r., znak: [...] J. S. wniósł zażalenie na ww. postanowienie. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. stwierdził, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 141 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że w związku z wątpliwościami, czy zażalenie zostało wniesione w terminie konieczne było podjęcie czynności wyjaśniających. Na wezwanie organu II instancji PINB poinformował, że w systemie elektronicznej ewidencji korespondencji zażalenie J. S. z dnia 15 kwietnia 2020 r. oznaczone jest w sposób, który wskazuje, że zostało ono wniesione listem poleconym, jednak nie udało się odnaleźć koperty, w której ww. zażalenie zostało przesłane do PINB. Wobec powyższego organ pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. wezwał J. S. na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. do udzielenia wyjaśnień dotyczących daty nadania przedmiotowego zażalenia z dnia 15 kwietnia 2020 r. oraz wykazania daty jego nadania poprzez przedłożenie dowodu nadania przesyłki poleconej zawierającej ww. zażalenie. Na ww. wezwanie nie udzielono odpowiedzi. Pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. ponowiono wezwanie. Jednocześnie organ poinformował, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie lub niewykazania daty nadania zażalenia organ przyjmie, że ww. zażalenie zostało wniesione w dacie wpływu do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, tj. w dniu 17 kwietnia 2020 r. W odpowiedzi na J. S. wyjaśnił, że jego zażalenie z dnia 15 kwietnia 2020 r. zostało skierowane do organu przesyłką poleconą nadaną w dniu 15 kwietnia 2020 r. Jednocześnie wyżej wymieniony podniósł, że z uwagi na zasady pracy Poczty Polskiej należy przyjąć, że list odebrany w PINB w dniu 17 kwietnia 2020 r., nie mógł być w tym dniu nadany, gdyż poczta nie świadczy usługi doręczenia korespondencji poleconej w tym samym dniu, a zatem musiał być on nadany co najmniej dzień wcześniej, tj. 16 kwietnia 2020 r. Organ II instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone J. S. w dniu 9 kwietnia 2020 r., zatem termin do skutecznego złożenia przez niego zażalenia upływał z dniem 16 kwietnia 2020 r. (czwartek). Zażalenie datowane na dzień 15 kwietnia 2020 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w dniu 17 kwietnia 2020 r. Organ podkreślił, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że ciężar dowodu zachowania terminu do dokonania czynności procesowej spoczywa na osobie, która dokonała tej czynności. Dowodem takim nie może być oświadczenie strony, że dopełniła czynności w terminie. Zasadą jest, że podmiot, który nadał pismo, powinien dysponować dowodem nadania pisma, bowiem to na nim spoczywa ciężar dowodu w tej kwestii, a także z jego sytuacją prawną wiąże się ryzyko braku możliwości udowodnienia daty nadania pisma. Biorąc pod uwagę, że J. S. nie wykazał, że jego zażalenie zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 141 § 2 K.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem przedmiotowego terminu. Podkreślił przy tym, że rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 K.p.a.). J. S. wniósł na opisane wyżej postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie prawa skutkujące koniecznością jego uchylenia, a to naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ obowiązku ustalenia w oparciu o zebrany materiał dowodowy stanu faktycznego w sprawie, w postaci daty nadania zażalenia; - art. 8 § 1 K.p.a. poprzez złamanie zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa przez obciążanie obywatel skutkami bałaganu w organie. Skarżący podał, że uwagi na zasady pracy poczty polskiej należy przyjąć że zażalenie odebrane w PINB w dniu 17 kwietnia 2020 r., nie mogło być w tym dniu nadane, gdyż poczta nie świadczy usługi doręczenia korespondencji poleconej w tym samym dniu. Musiał być zatem nadany co najmniej dzień wcześniej tj. 16 kwietnia 2020 r. Zaś siedmiodniowy termin na wniesienie zażalenia upływał w dniu 16 kwietnia 2020 r. Skoro zatem w dniu 17 kwietnia 2020 r. odnotowano wpływ zażalenia listem poleconym należało przyjąć, że zostało złożone w terminie. Twierdzenie, że na skarżącym spoczywa obowiązek dowodzenia nadania przesyłki listem poleconym, gdy data jej nadania wynika wprost z danych własnych urzędu, a brak koperty wskazuje na bałagan w samym urzędzie, w ocenie skarżącego, stanowi "daleko idącą bezczelność". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania. Do skargi dołączony został dowód potwierdzenia nadania przesyłki pocztowej do PINB w dniu 15 kwietnia 2020 r. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przeprowadzona, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu nie tyle mogącym, co mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Stosownie do tego uregulowania, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Nadto, ze wskazanego przepisu wynika, że postanowienia wydane przez organ administracji we wskazanym przedmiocie są ostateczne. Fakt uchybienia terminowi do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym (złożenia odwołania/zażalenia) jest okolicznością obiektywną. W razie jej stwierdzenia, organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie przewidzianego w art. 134 K.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Rozpatrzenie odwołania/zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Warunkiem jednak wydania powyższego postanowienia jest jednoznaczne ustalenie, że termin do wniesienia środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu I instancji nie został przez stronę dotrzymany. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 141 § 2 k.p.a.). Wybór sposobu wniesienia środka zaskarżenia należy do strony. Co do zasady może ona złożyć go bezpośrednio w urzędzie uzyskując potwierdzenie daty złożenia pisma przez prezentatę na jego odpisie, może również stosownie do regulacji zawartej w art. 57 § 5 pkt 1 - 5 K.p.a. uczynić to drogą elektroniczną, bądź też za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. W stanie faktycznym niniejszej sprawy postanowienie zostało skarżącemu skutecznie doręczone w dniu 9 kwietnia 2020 r., a więc – jak prawidłowo ustalił to organ II instancji – koniec terminu do wniesienia zażalenia przypadał na dzień 16 kwietnia 2020 r. Organ II instancji ustalił, że pismo zostało wniesione listem poleconym (odpowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki - k.7). Rację ma organ II instancji, że ze względu na wspomniane już daleko idące konsekwencje, jakie przepisy wiążą z wniesieniem środka odwoławczego z uchybieniem terminu, w razie jakichkolwiek wątpliwości co do daty nadania odwołania/zażalenia organ obowiązany jest przeprowadzić w tej kwestii postępowanie wyjaśniające, wzywając odwołującego się do wypowiedzenia się w tym przedmiocie i przedstawienia dowodów. Trzeba również wyraźnie podkreślić, że podmiot, który nadał pismo drogą pocztową, powinien dysponować dowodem nadania takiego pisma, gdyż to na nim spoczywa ciężar dowodu w tej kwestii, a także z jego sytuacją prawną wiąże się ryzyko braku możliwości udowodnienia daty nadania pisma (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2927/17). W związku z powyższym organ zwrócił się do skarżącego o złożenie wyjaśnień co do daty wniesienia zażalenia oraz przedłożenia dowodu nadania przesyłki poleconej zawierającej przedmiotowe zażalenie. Skarżący zignorował pierwsze wezwanie organu II instancji, a w reakcji na drugie wezwanie poprzestał na oświadczeniu, że zażalenie zostało wniesione przesyłką pocztową w dniu 15 kwietnia 2020 r., nie dokumentując jednak dokonania tej czynności potwierdzeniem nadania przesyłki poleconej. W ocenie Sądu Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był jednakże uwzględnić, ustalony na podstawie wyjaśnień organu I instancji, fakt że zażalenie zostało wniesione przesyłką poleconą, której wpływ został odnotowany w dniu 17 kwietnia 2020 r. W tej sytuacji niedopuszczalne było – wobec braku współdziałania ze strony skarżącego i nie przedstawienia przez niego dowodu potwierdzenia nadania zażalenia w placówce pocztowej – automatyczne przyjęcie niekorzystnego dla skarżącego założenia, że data wpływu do organu I instancji korespondencji stanowiła jednocześnie datę jej nadania. W tym zakresie organ naruszył podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) oraz art. 8 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania). Oświadczenie skarżącego, że "poczta nie świadczy usługi doręczenia korespondencji poleconej w tym samym dniu" zgodne jest z zasadami doświadczenia życiowego. Prawnego rozwiązania tej kwestii dostarcza lektura § 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r. poz. 545), z którego wynika, że czas przebiegu przesyłek pocztowych określany jest jako D + n, gdzie: D" oznacza dzień zawarcia umowy, a "n" oznacza liczbę dni, które upłynęły od dnia nadania do dnia doręczenia przesyłki pocztowej. Analiza zamieszczonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia tabeli wskazuje, że czas przebiegu przesyłek najwyższej kategorii wynosi: D+1, D+2, D+3. Doprecyzowanie powyższych zasad ma miejsce w Regulaminie świadczenia usług powszechnych (w dacie nadania przesyłki pocztowej – tekst jednolity załącznik 2 do uchwały Nr 190/2018 Zarządu Poczty Polskiej S.A. z dnia 23 października 2018 r.), w szczególności w § 5 ust. 2, który stanowi, że graniczną godziną nadawania przesyłek priorytetowych (przesyłek najwyższej kategorii) jest godzina 15.00. W świetle przedstawionych regulacji uprawniony jest wniosek, że nawet w razie nadania przez skarżącego przesyłki priorytetowej przed godziną 15.00 minimalny czas jej dostarczenia wynosił jeden dzień roboczy. Prowadzi to do konkluzji, że przesyłka pocztowa zawierająca zażalenie, która wpłynęła do organu I instancji w dniu 17 kwietnia 2020 r. musiała zostać nadana przynajmniej dzień wcześniej, a więc 16 kwietnia 2020 r., co oznaczało, że zażalenie zostało wniesione w terminie. Taki stan rzeczy uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a to wobec naruszenia art. 134 w zw. z art. 129 § 2, a także art. 7 i art. 8 K.p.a. Dodatkowo wypada również zauważyć, że do skargi skarżący dołączył potwierdzenie nadania w dniu 15 kwietnia 2020 r. przesyłki poleconej do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.