II SA/Kr 3473/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie AWSA : Wojciech Jakimowicz ( spr.) Mariusz Kotulski Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - skargę oddala - II SA/Kr 3473/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 14 sierpnia 2001 r., znak: [....] -wydaną w postępowaniu, wszczętym na wniosek A.C. z dnia [....] sierpnia 2001 r. i z dnia [....] sierpnia 2001 r. o przyznanie pilnej pomocy finansowej na najpilniejsze wydatki związane z utrzymaniem mieszkania (światło, gaz, c.o., naprawa roweru) - Zastępca Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o udzieleniu A.C. w sierpniu 2001 r. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie 100 zł z przeznaczeniem na żywność i środki czystości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgromadzona w sprawie dokumentacja, a w szczególności wywiad środowiskowy potwierdzają zasadność wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność i środki czystości jako niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu przepisów art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślono, że wnioskodawca spełnia kryterium określone w art. 4 cytowanej ustawy, od którego uzależniona jest pomoc, a wysokość przyznanego świadczenia podyktowana jest ograniczonymi środkami finansowymi MOPR w K. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji Zastępca Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia 14 sierpnia 2001 r., znak: [....] A.C. zarzucił, że zaskarżona decyzja została podjęta w wyniku działania pozornego i złośliwego bez chęci pomocy wnioskodawcy adekwatnej do jego sytuacji życiowej, a stwierdzenie, że wysokość przyznanego świadczenia wynika z ograniczonych możliwości finansowych MOPR-u w K. jest dla odwołującego się gołosłowne. Odwołujący się wnosił zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji i spowodowanie rozpatrzenia sprawy na rozprawie administracyjnej oraz zobowiązanie MOPR do wydawania decyzji po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej z udziałem zainteresowanego, spowodowanie możliwości zapoznania się z całością dokumentacji finansowej MOPR oraz innymi dokumentami dotyczącymi funkcjonowania ośrodka, na podstawie których wydawane są decyzje w zakresie pomocy społecznej, poinformowanie o powyższym Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, Wojewody [....] i Rady Miejskiej oraz powołanie jako świadków na rozprawę pracowników MOPR A.J. oraz J.P. Decyzją z dnia 6 października 2001 r., sygn. akt: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zastępcy Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia 14 sierpnia 2001 r., znak: [....] . W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że A.C. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z wnioskiem z dnia [....] i [....] sierpnia 2001 r. o przyznanie realnej pomocy finansowej adekwatnej do sytuacji, w jakiej się znajduje, zwracając się o przyznanie kwoty 1980 zł na opłacenie kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2001 r., znak: [....] organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia uznając, że wymienione we wniosku cele nie stanowią niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości 100 zł z przeznaczeniem na żywność i środki czystości jako najpilniejsze potrzeby bytowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji ani uznania, że Dyrekcja MOPR w K. w stosunku do skarżącego zachowuje się w sposób złośliwy. Kolegium nie znalazło także uzasadnienia dla przeprowadzania w sprawie rozprawy administracyjnej ani przesłuchiwania świadków, albowiem znane mu jest zarówno stanowisko, jak i zarzuty strony w stosunku do zaskarżonej decyzji MOPR w K. Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z analizy całości materiału dotyczącego A.C. , zarówno wielkość udzielanej wnioskodawcy pomocy, jak i sposób załatwiania jego spraw są prawidłowe i nie odbiegają od wielkości udzielanej pomocy innym podopiecznym Ośrodka a nawet niejednokrotnie ją przewyższają. W uzasadnieniu zaznaczono, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. bardzo dobrze znają sytuację wnioskodawcy i nie negują że jest ona trudna. Zwrócono uwagę, że Kolegium wielokrotnie wyjaśniało stronie zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, tj. że są to przede wszystkim świadczenia uznaniowe, których przyznanie - po obligatoryjnym przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego - uzależnione jest w istotny sposób od możliwości finansowych Ośrodka. Wnioskodawca nie może zatem oczekiwać, że świadczenia te zaspokoją wszystkie Jego potrzeby. Organ odwoławczy stwierdził, iż po kontroli działań organu pierwszej instancji nie znalazł podstaw do wydania postanowień sygnalizacyjnych, jakich domagał się A.C. W skardze z dnia [....] listopada 2001 r. na decyzję z dnia 6 października 2001 r., sygn. akt: [....] A.C. zarzucił, iż decyzja drugiej instancji została wydana w sposób złośliwy i cyniczny, nie respektujący praw podmiotowych strony, bez uwzględnienia zarzutów odwołania, zwłaszcza bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego i wystąpienia z postanowieniami sygnalizacyjnymi do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, Wojewody [....] i Rady Miejskiej. Wskazał, że na jego prawo do pomocy społecznej nie ma wpływu brak środków finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. , zwłaszcza, że uniemożliwiono mu wgląd do dokumentacji finansowej i organizacyjnej MOPR-u w K. Skarżący zarzucił także nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w związku z przyjęciem, że organ administracji nie jest stroną postępowania administracyjnego, a zatem nie można mówić w sprawie o spornych interesach stron. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpatrzenie sprawy co do istoty z uwzględnieniem przedstawionej wyżej argumentacji. W odpowiedzi na skargę z dnia [....] czerwca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. strony postępowania nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A.C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 października 2001 r., sygn. akt: [....] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania, np. wystąpienia z postanowieniami sygnalizacyjnymi do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, Wojewody [....] i Rady Miejskiej, czy też ograniczenia dostępu do dokumentacji finansowej MOPR w K. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku celowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust.1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1995 r., sygn. SA/Gd 2497/94). Podkreślić przy tym należy, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Gd 4332/01) Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, póz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. l S.A. 1649/93). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie w całości oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego (zwłaszcza podczas wywiadu środowiskowego, którego przeprowadzenia wymagają przepisy ustawy o pomocy społecznej) spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony - co wynika z akt sprawy i jest znane sądowi z wielu innych spraw ze skarg A.C. - pomocą taką szerszą niż tylko wynikającą z zaskarżonej decyzji - skarżący został wielokrotnie objęty. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego nie są uzasadnione. Należy podkreślić, że pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy .społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, drobnych napraw itp.). i na ten cel wielokrotnie skarżącemu były przyznawane świadczenia z pomocy społecznej. Jak wynika z akt spraw ze skarg A.C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej, a w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie 1350 zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie 1558 zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "[....] " w łącznej kwocie 1045,35 zł - co daje kwotę [....] zł. Średnia wysokość miesięcznej pomocy wyniosła zatem ok. 390 zł miesięcznie. Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. Również wysokość świadczenia przyznanego A.C. zaskarżoną decyzją jest adekwatna do możliwości finansowych MOPR w K. Dodać także należy, iż świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie wspomagać osoby z nich korzystające, a nie je utrzymywać - to jest bowiem podstawowym zadaniem każdego obywatela, który w tym zakresie winien przejawiać racjonalną aktywność w ramach swoich możliwości i współpracować z właściwymi instytucjami, w tym organami pomocy społecznej. Na koniec stwierdzić należy, że powtarzające się pretensje A.C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Nie było również potrzeby przesłuchiwania świadków. Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.