II SA/Kr 350/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 31 stycznia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań skargę oddala. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r. znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołań: B. J. oraz A. F. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 12 stycznia 1993 r. znak [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obr. [...] w Z. – stwierdził niedopuszczalność wskazanych odwołań. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismami z dnia 19 września 2013 r. i z dnia 13 września 2013 r. B. J. i A. F., powołując się na regulację art. 127 § 1 k.p.a., zaskarżyli w całości opisaną powyżej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 12 stycznia 1993 r. znak [...], podnosząc szereg zarzutów świadczących o wydaniu tego rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa. Następnie pismem z 4 października 2013 r. znak: [...] Starostwo Powiatowe w Z. przesłało do Wojewody [...] akta sprawy o podanej wyżej sygnaturze, wyjaśniając jednocześnie in.in., że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 12 stycznia 1993 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 26 marca 1993 r. Nr [...]. Wyrokiem z dnia 21 lipca 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w K., uchylił obie ww. decyzje. W ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego Kierownik Urzędu Rejonowego w N. decyzją z dnia 20 listopada 1995 r. Nr [...], orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. K., oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. [...] w 2/24 części prawa własności na rzecz A. F.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 30 stycznia 1996 r. Nr [...]. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt: II SA/Kr 276/01, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, oddalił skargę A. F. na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia 30 stycznia Nr [...]. Pismem z 19 grudnia 2013 r. Wojewoda [...] zwrócił się do B. J. i A. F. o udzielenie wyjaśnień, czy ich pisma należy traktować jako odwołania od ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 12 stycznia 1993 r. (o czym świadczyć miało powołanie się przez odwołujących na przepis art. 127 § 1 k.p.a.), czy też ich zamiarem było wszczęcie nadzwyczajnego trybu weryfikacji ww. decyzji z dnia 12 stycznia 1993 r. o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji (jak to sugerowało użyte w ich pismach sformułowanie: wydanej z rażącym naruszeniem prawa). W odpowiedzi na powyższe, pismem z 30 grudnia 2013 r. A. F. oświadczył, iż: "Oba wymienione pisma stanowią wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa przez Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 12 stycznia 1993 roku (...). Żądanie to podtrzymuję w całości, albowiem przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa." Z kolei pismami z 9 stycznia 2014 r. zatytułowanymi "Uzupełnienie odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 12.01.1993 r. znak: [...]" B. J. i A. F. wnieśli o cyt.: "uchylenie zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 12 stycznia 1993 roku ([...]) wydanej z rażącym naruszeniem prawa poprzez wydanie decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, o uwzględnieniu wniosku o zwrot nieruchomości bądź alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania." Następnie pismem z 10 stycznia 2014 r. A. F. złożył do organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 stycznia 1993 r. W świetle powyższego, mając na uwadze fakt, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 12 stycznia 1993 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z 26 marca 1993 r. znak [...], pisma A. F., w których domagał się on stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. tj. pismo z dnia 12 stycznia 1993 r., pismo A. F. z dnia 10 stycznia 2014 r. (wraz z pismami z dnia 13 września 2013 r., oraz z 30 grudnia 2013 r.) zostały przekazane przez Wojewodę [...]Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju jako właściwemu w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 26 marca 1993 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję z dnia 12 stycznia 1993 r. Odnośnie odwołań B. J. i A. F. od decyzji z dnia 12 stycznia 1993 r., które nie zostały wycofane pomimo złożonych wniosków o stwierdzenie nieważności, Wojewoda [...] zaskarżonym w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r. znak: [...] stwierdził ich niedopuszczalność. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2013 r. sygn. akt. II SA/Gl 550/13, organ wskazał, że art. 134 k.p.a. wprowadza pewną kolejność stosowania obu uregulowanych w nim instytucji. Po wniesieniu odwołania czynności organu powinny skoncentrować się w pierwszej kolejności na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności. Organ odwoławczy w konsekwencji nie powinien się znaleźć w sytuacji zbiegu przesłanek negatywnych odwołania i nie ma w tym zakresie możliwości wyboru. W kontekście powyższego zdaniem Wojewody [...] kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia sprawy odwołań B. J. i A. F. od decyzji z dnia 12 stycznia 1993 r. znak: [...] miało ustalenie, że decyzja ta wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 26 marca 1993 r. znak: [...] została uchylona wyrokiem z dnia 21 lipca 1994 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. W świetle powyższego Wojewoda [...] zwrócił uwagę na pogląd wyrażony w doktrynie prawa administracyjnego zgodnie z którym decyzja II instancji zastępuje poprzednią, wchodzi w jej miejsce, a więc z teoretycznego punktu widzenia nie jest potrzebne uchylenie decyzji I instancji. Można powiedzieć, że decyzja poprzednia po prostu nie obowiązuje (upada) z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi zakończyć się nową decyzją (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków s. 66). Organ II instancji podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie, to z decyzją organu odwoławczego (Wojewody [...]) związany był skutek materialny w postaci konkretyzacji określonej normy i uwolnienia jej mocy wiążącej. Z punktu widzenia prawa materialnego to nowe rozstrzygnięcie, kończąc proces jurysdykcyjny, jest w istocie pierwszym i jedynym w tej sprawie. Zdaniem Wojewody [...] w konsekwencji należało stwierdzić, iż decyzja Kierownika Urzędu w N. z 12 stycznia 1993 r. została "zastąpiona" w obrocie prawnym wydaną w jej miejsce ostateczną decyzją Wojewody [...] z 26 marca znak [...], a następnie obie ww. decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 21 lipca 1994 r., sygn. akt SA/Kr 1262/93. W świetle powyższego wniesienie obecnie odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 12 stycznia 1993 r. jest prawnie niedopuszczalne i wobec tego zasadnym stało się wydanie w niniejszej sprawie postanowienia o niedopuszczalności wniesionych odwołań. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. F.. Skarżący zarzucił przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 221 § 1 k.p.a., podnosząc, że Wojewoda [...] wydając zaskarżone postanowienie nie odniósł się do wniosków z dnia 13 września 2013 r., z dnia 4 października 2013 r., z dnia 30 grudnia 2013 r., a także 8, 9 i 10 stycznia 2014 r. Skarżący podkreślił, iż zgodnie z przepisami Kodeksu postepowania administracyjnego na organie spoczywa obowiązek rozpatrzenia złożonych wniosków tj. przyjęcie ich lub odrzucenie jako zbędnych i nie mających związku z prowadzonym postępowaniem. Skarżący podniósł, że wydanie postanowienia bez uwzględnienia jego wniosków, pozbawiło go prawa do złożenia wniosków płynących z art. 221 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia 31 stycznia 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołań złożonych przez A. F. oraz B. J. wniesionych od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 12 stycznia 1993 r. znak [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obr. [...] w Z.. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że konstrukcja art. 134 k.p.a. wskazuje kolejność działań podejmowanych przez organ drugiej instancji przy badaniu, czy odwołanie zostało skutecznie wniesione. Na początku organ powinien dokonać oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje natomiast wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie aktu prawnego), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Skarżący pismem z dnia 19 września 2013 r. wniósł odwołanie od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 12 stycznia 1993 r. Jak wynika z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wskazana decyzja z dnia 12 stycznia 1993 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 26 marca 1993 r. nr [...]. Natomiast wyrokiem z dnia 21 lipca 1993 r. obie ww. decyzje zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Tym samym na skutego wydanego rozstrzygnięcia Sądu, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 12 stycznia 1993 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzić więc należy, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z podstawową przyczyną niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej czyli nieistnieniem w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (aktu prawnego). Równocześnie należy wskazać, że w orzecznictwie, a także w doktrynie powszechnie akceptowany jest pogląd, że przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ II instancji powinien skoncentrować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności. Dla organu odwoławczego oznacza to, że nie powinien się on znaleźć w sytuacji rozważania zbiegu przesłanek negatywnych odwołania i nie ma w tym zakresie możliwości wyboru rozstrzygnięcia (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego; 1 sierpnia 2010 r.). Tym samym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia (wyeliminowanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 12 stycznia 1993 r. z obrotu prawnego) przesądziło, o braku konieczności badania zachowania terminu do wniesienia odwołania. Kwestia ta w okolicznościach przedmiotowej sprawy stała się irrelewantna. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że Wojewoda nie odniósł się do pisma skarżącego z dnia 10 stycznia 2014 r., w którym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 stycznia 1993 r. stwierdzić należy, że pismo to zostało przekazane przez Wojewodę [...] do rozpoznania właściwemu organowi, o czym organ odwoławczy poinformował także w zaskarżonym postanowieniu. Z kolei merytoryczne wypowiadanie się przez Wojewodę [...] zarówno co do przedmiotu sprawy objętej m.in. uchyloną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 12 stycznia 1993 r. znak [...], oraz co do dotyczących tego przedmiotu pozostałych pism skarżącego jakie kierował on w trakcie trwającego postępowania w sytuacji stwierdzenia niedopuszczalności wniesionych odwołań, jest prawnie niedopuszczalne i stanowiłoby przejaw rażącego naruszenia prawa. Odnośnie zaś wskazanego przez skarżącego art. 221 § 1 k.p.a. wyjaśnić należy, że przepis ten odnosi się do postępowań prowadzonych w sprawie skarg i wniosków objętych działem VIII k.p.a., które nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Podsumowując stwierdzić należy, że brak jest w obecnym stanie prawnym rozstrzygnięcia, które było przedmiotem odwołań wniesionych przez A. F. i B. J.. Prawidłowo więc postąpił Wojewoda [...] stwierdzając ich niedopuszczalność. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.