II SA/Kr 350/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi "E" S. A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki skargę oddala Decyzją z 2 marca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 212 m2, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., obj. [...] (w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...]) na rzecz Z. R. Odwołanie od tej decyzji wniosła Z. R. Wojewoda decyzją z dnia 19 stycznia 2016 r., znak [...] Na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) - dalej "u.g.n." - oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z 17 września 1980 r. Rep. A II Nr [...] Z. R. sprzedała Skarbowi Państwa, w trybie art. 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, parcelę l. kat. [...] b. gm. kat. [...] (obecnie działka nr [...]), z przeznaczeniem na cele IV etapu budowy Zespołu Elektrociepłowni [...], zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji z 13 czerwca 1975 r. znak [...]. Ta nieruchomość jako "nieruchomość wywłaszczona" w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. mogła stać się przedmiotem postępowania o jej zwrot. Była właścicielka Z. R. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, spełniając drugą przesłankę zwrotu. Trzecią przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym pojęcie zbędności zostało określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie przywołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślono, że orzekające w sprawie organy, tak I jak i II instancji, zobowiązane są do orzekania na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili podejmowania przez nie decyzji w przedmiotowej sprawie (m. in. art. 6 k.p.a.). Konsekwencją wyroku Trybunału jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, to nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła już po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia. Dalej stwierdzono, że kluczowym w sprawie było ustalenie, czy na działce obecnie oznaczonej nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. podejmowane były działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, określonego jako IV etap budowy Zespołu Elektrociepłowni w K. W wyniku kwerendy akt archiwalnych Prezydent Miasta do akt sprawy pozyskał decyzję z 30 czerwca 1975 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny dotyczący IV etapu budowy Elektrociepłowni K. oraz plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...] IV etap, stwierdzając w wyniku ich analizy, że teren obecnej działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. znalazł się "w zakresie specjalnie wydzielonego terenu zarezerwowanego dla Zakładu [...]." Z kolei spółka "E" S.A. Oddział w K., będąca następcą prawnym Elektrociepłowni [...] S.A. w piśmie z 28 lipca 2014 r. wskazała, iż: "na przedmiotowej nieruchomości w ramach IV etapu budowy Zespołu Elektrociepłowni w K. została zrealizowana inwestycja pn. "[...]". W ramach tej inwestycji powstał rurociąg przesyłowy popiołu nr 1 i 2, wraz z estakadą, ze stacji wysyłkowej popiołu do ogrodzenia z zakładem ceramiki budowlanej (adres: ul. [...]). Zgodnie z dokumentacją OT (przyjęcia środka trwałego), których kserokopie przesyłamy w załączeniu, inwestycja była realizowana w latach 1992 -1993 r. Ponadto informujemy, że rurociąg, obecnie nieużywany, nadal znajduje się na przedmiotowej nieruchomości." Organ I instancji w dniu 28 lutego 2014 r. przeprowadził również rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, która wykazała, iż: "przedmiotowa nieruchomość od strony północnej przebiega wzdłuż ogrodzenia należącego do Przedsiębiorstwa Budowlano-Produkcyjnego [...] Sp. z o. o. Natomiast granica wschodnia działki przebiega skosem od słupka bramy wjazdowej ww. Przedsiębiorstwa przez drogę z kostki betonowej stanowiącą wjazd do Przedsiębiorstwa, a w dalszej części przez nieużytek. Natomiast granica zachodnia i południowa przebiegają klinowo przez teren będący nieużytkiem, przy czym granica zachodnia stanowi przedłużenie ogrodzenia należącego do Przedsiębiorstwa Budów lano-Produkcyjnego [...]. Teren opisywanej działki zabudowany jest 2 podporami oraz częścią platformy wraz z podporami pod urządzenia przesyłowe, którymi z Elektrociepłowni [...] przesyłano popiół poprodukcyjny do [...]. Przedmiotowy teren jest zaniedbany, zaśmiecony, zagruzowany, porośnięty samosiejkami." Przez teren działki przebiega również trasa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji [...] t.1 i t.2 przęsło 2-3. Z pozyskanych do akt sprawy z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęć lotniczych wykonanych w roku 1975 i 1987 wynika, iż objęta przedmiotowym postępowaniem nieruchomość w roku 1975 stanowiła teren zielony (częściowo uprawny, a częściowo zadrzewiony), natomiast w roku 1987 teren działki nr [...] stanowił część rozpoczętej inwestycji o szerokim zakresie. Mając na uwadze powyższe organ I instancji stwierdził, że budowa inwestycji pn. "[...]", w ramach której powstał rurociąg przesyłowy popiołu nr 1 i 2 wraz z estakadą ze stacji wysyłkowej popiołu do ogrodzenia z zakładem ceramiki budowlanej mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia tj. budowy IV etapu Zespołu Elektrociepłowni w K. Co prawda realizacja powyższego celu nastąpiła wprawdzie 12 lat od daty wywłaszczenia, lecz w świetle przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro inwestycja została zrealizowana. Przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia i nie podlega zwrotowi. Zdaniem Wojewody nie budzi wątpliwości, że jak ustalił organ I instancji, przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem na cele IV etapu budowy Zespołu Elektrociepłowni w K. Granice terenu niezbędnego dla realizacji planowanej inwestycji określała decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji z 13 czerwca 1975 r. znak [...]. Jednakże w aktach sprawy brak jest zarówno ww. decyzji, jak również załącznika graficznego do tej decyzji. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja Prezydenta Miasta z 30 czerwca 1975 r. nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny dotyczący IV etapu budowy Elektrociepłowni oraz załącznik graficzny - plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...] IV etap, który jak wskazuje pieczęć, jest z kolei załącznikiem do innej decyzji - nr [...] z 11 lipca 1975 r. Równocześnie plan ogólny zagospodarowania przestrzennego znajdujący się w aktach sprawy, w oparciu o który Prezydent Miasta uznał, iż teren obecnej działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. znalazł się "w zakresie specjalnie wydzielonego terenu zarezerwowanego dla Zakładu [...]" jest dokumentem, który nie pozwala na potwierdzenie powyższej tezy, ponieważ fragment tego planu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie jest w żaden sposób opisany. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie ustalił w sposób przekonujący i prawidłowy czy wobec działki nr [...] faktycznie zachodzi przesłanka zbędności na cel określony w umowie sprzedaży. W aktach sprawy, zgromadzonych przez organ I instancji, brak jest bowiem stosownych i odpowiednich dowodów (cyt. decyzja i plan realizacyjny), które pozwalałyby na ustalenie powyższych okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości i wypełniający obowiązek organów dochodzenia do ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Wojewoda wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie, jednocześnie stwierdzając, że w przypadku nieodnalezienia dokumentów o charakterze pierwotnym tzn. takich, które mogłyby stanowić najbardziej bezpośrednie i precyzyjne źródło informacji na temat celu wywłaszczenia (w niniejszym postępowaniu - decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji z 13 czerwca 1975 r. znak [...] wraz załącznikiem graficznym), organ I instancji dopiero wówczas będzie mógł rozważyć skorzystanie z innych dowodów (w przedmiotowej sprawie - decyzja z 30 czerwca 1975 r. nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny dotyczący IV etapu budowy Elektrociepłowni K., załącznik graficzny do decyzji nr [...] z 11 lipca 1975 r.). Cel wywłaszczenia określony w sprawie jako IV etap budowy Zespołu Elektrociepłowni w K. wymaga doprecyzowania poprzez ustalenie na podstawie stosownych dokumentów pierwotnych co planowano zrealizować na nieruchomości wnioskowanej do zwrotu. Dopiero precyzyjne ustalenie tego celu w sposób prawidłowy umożliwi w dalszej kolejności zbadanie przesłanki zbędności nieruchomości na prawidłowo ustalony cel wywłaszczenia zawartej w art. 137 u.g.n. przy uwzględnieniu skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania przypomniano, iż stronie przysługiwało, zgodnie zarówno z regulacją art. 37 § 1 Kpa, jak i art. 227 Kpa, prawo do reagowania na przedłużające się w jej ocenie postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta, lecz na bieżąco, w toku postępowania. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "E" S.A. z siedzibą w W., zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na treść decyzji; tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu poprzez nieuznanie podstaw do wydania decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji gdy stan faktyczny i zebrany materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości wskazują na utratę przez Z. R. prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 2. naruszenia przepisu postępowania mającego istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji; tj. art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegający na nieprawidłowym jego zastosowaniu skutkującym powstaniem błędnych ustaleń faktycznych w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przyjęcie dowolnej oceny dowodów; 3. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji; tj. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu w sytuacji gdy zgromadzony w I instancji materiał dowodowy pozwalał na dostateczne wyjaśnienie sprawy; Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Nadto na podstawie art. 200 p.p.s.a Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest kasatoryjna decyzja Wojewody, uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję Prezydenta Miasta o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Istotą kontroli sądowej w niniejszej sprawie będzie więc przede wszystkim zbadanie, czy w sprawie zachodziły przesłanki uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej do niego decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu Wojewoda prawidłowo stwierdził zaistnienie przesłanek do zastosowania powyższego przepisu z uwagi na brak dowodów wskazujących szczegółowy cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie podkreśla się, że cel wywłaszczenia musi zostać w postępowaniu zwrotowym ustalony w sposób jak najbardziej dokładny i precyzyjny, przy pomocy wszelkich możliwych dowodów. Dopiero bowiem ustalenie takiego celu pozwala dokonać oceny, czy został on zrealizowany, czy też nie, a co za tym idzie - czy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest zbędna na tak ustalony cel, czy też nie. Nie ulega wątpliwości, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości był związany z IV etapem budowy Zespołu Elektrociepłowni w K. Elektrociepłownia została wybudowana i nieruchomość aktualnie znajduje się na jej terenie. Stwierdzenie to nie jest jednak wystarczające dla oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dostrzeżone przez Wojewodę braki postępowania wyjaśniającego muszą zostać uzupełnione w ponownym postępowaniu. Sąd całkowicie podziela ocenę, że konieczne jest poczynienie starań o dołączenie do akt sprawy kopii decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji z 13 czerwca 1975 r. znak [...] wraz z załącznikiem graficznym. Również brak opisu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dyskwalifikuje ten dowód w przedmiotowym postępowaniu. Należy również podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż dopiero w przypadku nieodnalezienia wskazanych wyżej dokumentów będzie można rozważyć poczynienie ustaleń na podstawie innych dowodów, które Wojewoda określa jako dowody pochodne. Niewątpliwie jednak cel wywłaszczenia jako okoliczność istotna dla sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien być ustalony precyzyjnie, a organy prowadzące postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 7 k.p.a. powinny podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ponieważ zakres uzupełnienia materiału dowodowego przekraczał ramy postępowania dowodowego dopuszczalnego przed organem II instancji zgodnie z art. 136 k.p.a. ("Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję"), słusznie uchylono decyzję Prezydenta Miasta i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było przedwczesne, a zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. To właśnie konieczność dokładnego ustalenia przesłanek wskazanych w art. 136 ust. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. było podstawą wydania decyzji kasatoryjnej, a organ odwoławczy nie naruszył tych przepisów wydając zaskarżoną decyzję. Nie można również zgodzić się z zarzutem przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) przez Wojewodę. Należy zwrócić jeszcze uwagę, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji tj. w dniu 18 listopada 2015 r. zmarła wnioskodawczyni Z. R. Wojewoda nie dysponował tą informacją i zaskarżoną decyzję przesłał Z. R. do rąk jej pełnomocnika A. B. Jak wynika z dokumentów dołączonych do akt sprawy sądowej (akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 30 marca 2016 r., Rep. [...]) jedynym spadkobiercą Z. R. jest jej córka A. E. B., której pełnomocnikiem jest również siostra A. B. A. B. odebrała zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej w niniejszej sprawie adresowane do Z. R. Z tego też względu Sąd nie dopatrzył się naruszenia praw uczestników postępowania przed sądem, ani też w postępowaniu administracyjnym. Dokonawszy oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718).