II SA/Kr 351/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Jacek Bursa Krystyna Daniel / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 25 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej Kraków kwotę 340 / trzysta czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K. w postanowieniu z [...] września 2012 r., na podstawie art. 264 § 1 i § 2 kpa zobowiązał Gminę K. do zapłaty na rzecz Starostwa Powiatowego w K. kwoty 159,90 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w decyzji Starosty K. z 31 sierpnia 2012 r. znak: [...] w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., nr 193, póz. 1194, ze zm.) na rzecz A. sp. z o.o. w wysokości147 490,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1 o pow. 0,028 ha, położoną w obr. [...] w K. przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej K. decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2010 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn "Budowa połączenia drogowego pomiędzy ul.[...] a ul. [...] (z małym rondem) i rozbudowa ul [...] w K. wraz z infrastrukturą techniczną". Organ l instancji w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ). Wobec tego, w toku przedmiotowego postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności do przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Wartość ta stanowiła podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z § 7 umowy nr [...] cz. II z 21 marca 2012r. za wykonanie operatu wykonawca otrzymał wynagrodzenie w wysokości 159,90 zł. Gmina Miejska K. wniosła zażalenie na ww. postanowienie, odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wyłączających możliwość obciążenia gminy w takim przypadku kosztami postępowania, cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 167/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt l OSK 616/10. Postanowieniem Wojewody z [...] stycznia 2013r, nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 22 ust.1 ustawy z o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny. Skutkiem art. 12 ust. 4 "specustawy" podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Dalej Wojewoda przytoczył stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 10 czerwca 2011, sygn. akt l OSK 1246/10, gdzie wskazano, że kosztem nabycia nieruchomości pod drogi jest również koszt służący ustaleniu odszkodowania za te nieruchomości, w tym również koszt sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, skoro bez takiej opinii nie jest możliwe ustalenie odszkodowania. Wojewoda za NSA podkreślił, że z orzecznictwa wynika również, iż art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie zawiera materialnoprawnej normy określającej zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości. Podstawą taką jest art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005r, który zobowiązuje gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne, realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości. Gmina Miejska K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody, żądając uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia jego oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu l instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego; - naruszenie przepisów prawa procesowego polegającego na zastosowaniu przepisów art. 263 oraz art. 264 K.p.a. W uzasadnieniu skargi ponownie przytoczono rozważania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 167/10, oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r, sygn. akt l OSK 1616/10. Wskazano przy tym, że organ II instancji nie odniósł się do wywodów zawartych w ww. orzeczeniach, cytując uzasadnienie wyroku NSA z 10 czerwca 2011 r., które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Strona skarżąca wskazała, że organ administracyjny obciążają koszty postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowania, a przedmiotowe postępowanie do takich należy, wobec czego brak jest podstaw prawnych do zastosowania zarówno art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, jak również art. 263 oraz art. 264 Kpa poprzez obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ust 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego, w oparciu o który organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu są kosztami, którymi można obciążyć stronę skarżącą czy też koszty te ponosi organ, który ustala odszkodowanie w trybie ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 2008, nr 193, póz. 1194 ze zm.). Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ww. ustawy z 10.04. 2003 r. do ustalenia wysokości i wypłacania odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (tj. odszkodowania za nieruchomości, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - stają się z mocy prawa: 1. własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2. własnością odpowiednich jednostek sam. terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) stosuje się odpowiednie przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Należy podkreślić, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie ww. ustawy z 10.04.2003 r. z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a tej ustawy. Art. 130 ust. 2 ustawy z 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, póz. 651 ze zm.) stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to także zgodne z normą z art. 84 § 1 kpa, który stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W związku z powyższym należy rozważyć kwestię podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania związanych ze sporządzeniem przedmiotowego operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Rozważając tę kwestię trzeba wskazać na treść art. 262 § 1 kpa, który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1. wynikły z winy strony, 2. zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z treści art. 262 § 1 kpa wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki.. Dopiero uznanie, iż koszty nie zostały poniesione wskutek wypełnienia przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub " na żądanie" strony postępowania. Tylko w sytuacji gdy któraś z ww. przesłanek zachodzi - możliwe będzie obciążenie kosztami postępowania stronę lub strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków określa art. 77 § 1 kpa. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 kpa). W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 §1 kpa, powinna być wąska, ponieważ omawiana regulacja stanowi istotny wyjątek od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Mudrecki, Gdańsk 2008, s. 578). Przytoczony art. 262 § 1 kpa ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji. Brakuje jednak regulacji wskazującej przy pomocy jakich narzędzi należy rozgraniczyć te koszty, w tym koszty które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Trzeba podkreślić, że art. 7 kpa, ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta zostaje sprecyzowana w treści art. 77 § 1 kpa. Z treści obu ww. przepisów wynika zatem, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przepisy działu IX kpa wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych nałożonych na organ (art. 7, 77§ 1 kpa). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy nie jest zatem kosztem poniesionym w interesie strony - w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania normy z art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którą Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu, a nie stron postępowania. Nie ma znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny -gmina. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej przez Sąd sprawy należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 kpa nie ma zastosowania, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miasta K. Nie zostały także poniesione na jej żądanie -w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów obciążał organ prowadzący postępowanie na mocy art. 12 ust. 5 ustawy z 10.04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1, art. 7 i 77 § 1 kpa, a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt. 2 kpa. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy wnioskodawcy, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że wywłaszczenie dokonywane w tym trybie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ww. ustawy 10. 04.2003 r., z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Odstępstwo od ww. przepisów kpa, byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji, wyłączającej postanowienia art. 262 §1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z 10.04. 2003 r. Nie stanowi jej zwłaszcza przepis z art. 22 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r., który stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów Dofinansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym". Zgodnie z art. 13 ust. 2 cyt. ustawy właściwy zarządca drogi może nabyć w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa , województwa, powiatu lub gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ( gdy własność przechodzi z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), jeżeli przejęta jest cześć nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest zobowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, tej części nieruchomości. 7 Mając na uwadze treść art. 22 ust. 1 ustawy z 10.04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz uwzględniając wskazane wyżej regulacje tej ustawy, odnoszące się do nabywania nieruchomości pod drogi należy przyjąć, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczoną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. W ramach tego ekwiwalentu nie mieszczą się jednak koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z 10.04. 2003 r. ma charakter regulacji materialno-prawnej, związanej z realizacją zadań publiczno-prawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Przepis z art. 22 ust. 1 cyt. ustawy nie może być zatem potraktowany jako lex specialis w stosunku do zasad i reguł określonych w kpa. Nadto należy zauważyć, że stanowisko organów l i II instancji prowadzi w konsekwencji do obciążenia kosztami postępowania administracyjnego jednej ze stron tego postępowania tj. Gminy Miejskiej K . Wszelkie obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego winny znajdować umocowanie w normach prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania, w tym przypadku Gminy Miejskiej K. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że przyjęcie przez organy obu instancji, że strona postępowania administracyjnego - Gmina Miejska K. jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z 10. 04. 2003 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego, w oparciu o który organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ww. ustawy, a zatem stanowi naruszenie prawa materialnego. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy , gdyż bezpośrednio determinowało, w sposób niezgodny z prawem treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu l instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit "a" ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.). W oparciu o art. 152 p.p.s.a. określono, za zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.