II SA/Kr 352/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w K. na postanowienie Wojewody z dnia 9 grudnia 2008r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala sygn. akt II SA/Kr 352/09 . UZASADNIENIE Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...]07.2008r. znak [...] , na podstawie art. 98 § 1 i art. 101 k.p.a. zawieszono na wniosek inwestora Spółdzielni Mieszkaniowej " [...] " w K. postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia polegającego na budowie dwóch zespołów garaży boksowych wraz z przełożeniem fragmentu sieci energetycznej SN, przyłączem energetycznym do tych zespołów, przyłączem kanalizacji opadowej do miejskiej sieci kanalizacji ogólnospławnej oraz wjazdem, na działkach nr 1 i 2 , obr. [...] przy ulicy [...] w K. Orzekając w ten sposób podano, że w dniu 28.07.2008r. pełnomocnik inwestora wniósł o zawieszenie postępowania, zaś skoro wniosek jest zgodny z wnioskiem strony, na podstawie art.107 § 4 k.p.a. odstąpiono się od uzasadnienia postanowienia. Wskazano jedynie, że zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, a jeżeli w okresie 3-ch lat od zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożył w terminie S.R., , który wnosił o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego. Skarżący podnosił, że w sprawie niniejszej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obie wydane w toku instancji decyzje o pozwoleniu na budowę zostały uchylone wraz z wstrzymaniem procesu budowlanego. Podstawą wydania takiego wyroku był fakt, że pozwolenie na budowę wydano bez ostatecznej decyzję WZiZT, w oparciu o nieistniejący plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. wystąpiła o zawieszenie postępowania, który to wniosek uwzględniono. Powołując dalej treść art. 98 § 1 k.p.a., S.R. zarzucał, że organ pierwszej instancji nie zapytał w jakiejkolwiek formie, żadnej ze stron postępowania, czy nie sprzeciwia się takiemu wnioskowi, ani też nie zbadał, czy takie postanowienie nie zagraża interesowi społecznemu. Już sam fakt braku zgody stron postępowania stanowi o działaniu nieprawidłowym, które winno skutkować uchyleniem wydanego postanowienia. Wskazywał także, że od uzasadnienia decyzji można odstąpić, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Nadto, uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego po myśli art. 105 k.p.a. wyjaśniał, że w świetle orzeczenia WSA w Krakowie wydanie w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić po ewentualnym uzyskaniu decyzji WZiZT , która dopiero określi co i w jaki sposób będzie realizowane na terenie określonym w takiej decyzji. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, postanowieniem Wojewody z dnia [...].12.2008r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 i art. 82 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) uchylono zaskarżone postanowienie w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia streszczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołano treść art. 98 § 1 k.p.a. stwierdzając, że fakt wniesienia przez skarżącego zażalenia i jego teść świadczą, iż strona nie wyraża zgody na zawieszenie postępowania. Skoro zatem nie wszystkie warunki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie powyższego przepisu zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, należy orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej Instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i wniosków skarżącego wyjaśniono, że postępowanie zażaleniowe przed organem drugiej instancji dotyczy wyłącznie incydentalnej kwestii zawieszeniu postępowania. Wszelkie uwagi mogące mieć znaczenie dla postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę należy kierować do Prezydenta Miasta K. , który winien uwzględnić je w prowadzonym postępowaniu oraz odnieść się do złożonych wniosków i zarzutów w uzasadnieniu decyzji . Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z dnia [...].12.2008r. znak [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. domagała się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz niewłaściwe zastosowanie art. 98 § 1 k.p.a. skarżąca wskazywała, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony po raz drugi, ponieważ wcześniejsze pozwolenie na budowę dla tej samej inwestycji zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25.06.2008r. sygn. akt II SA Kr 996/07. Podstawą do wydania takiego wyroku był zaś fakt, że w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu osiedla [...] w K. już nie obowiązywał. Po wydaniu tego wyroku strona skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, koniecznej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została dotychczas wydana, zatem Spółdzielnia złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Wniosek ten został przez Prezydenta Miasta K. uwzględniony i postępowanie zostało zawieszone. Postanowienie organu odwoławczego nie jest zasadne, ponieważ mimo, że postępowanie zostało zawieszone na skutek wniosku Spółdzielni, to w sprawie zachodzą przesłanki, uzasadniające zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpatrzenie sprawy zależy bowiem od uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie została dotąd wydana. W tej sytuacji okoliczność, że wniosek o zawieszenie postępowania został złożony przez stronę nie ma żadnego znaczenia, gdyż zawieszenie w trybie art. 98 k.p.a. może nastąpić wtedy, gdy nie zachodzą okoliczności wymagające zawieszenia postępowania z urzędu, a w niniejszej sprawie takie właśnie zaistniały. Zastosowanie art. 98 § 1 k.p.a. nie było zasadne, co czyni sprzeciw S.R. na zawieszenie postępowania bezprzedmiotowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podkreślając, że do zawieszenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. doszło na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.. Nadto, organ ten naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 , przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Ponadto, fakt uprzedniego wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 25.06.2008r. sygn. akt II SA Kr 996/07 ma między innymi ten skutek, że dokonywana obecnie ponowna kontrola dotyczy w szczególności czynności oraz aktów podjętych po tej dacie. Co do zasady winna ona nastąpić z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia ( art. 153 p.p.s.a.), z tym jednak zastrzeżeniem iż ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny ( por. wyr. NSA z dnia 22.09.1999 r., I SA 2019/98 , ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek mogą wywołać istotne zmiany stanu faktycznego. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej " [...] " w K. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającego na budowie dwóch zespołów garaży boksowych wraz z przełożeniem fragmentu sieci energetycznej SN, przyłączem energetycznym do tych zespołów, przyłączem kanalizacji opadowej do miejskiej sieci kanalizacji ogólnospławnej oraz wjazdem, na działkach nr 1 i 2, obr. [...] przy ulicy [...] w K. Wydane w tej sprawie uprzednio w toku instancji decyzję o pozwoleniu na budowę zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25.06.2008r. sygn. akt II SA Kr 996/07. Skutkiem powyższego wniosek inwestora podlegał ponownemu rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji, przy czym wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej, w aktach sprawy brak nowego wniosku. Z punktu widzenia legalności kontrolowanych obecnie postanowień istotne znaczenie mają te elementy oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku, z których wynika, że już w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie, w związku utratą ważności poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. była zobowiązana dołączyć jako załącznik decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przy braku stosownego dokumentu, rzeczą organu pierwszej instancji było wezwanie inwestora po myśli art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia tegoż braku, zaś po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu, wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z zawartymi wyroku zaleceniami, będącymi konsekwencją dokonanej w nim oceny prawnej, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należało przeprowadzić postępowanie w oparciu o naprowadzone wyżej okoliczności. W uzasadnieniu wyroku nie wskazano przy tym na powinność albo celowość rozważenia zastosowania w toku postępowania trybu przewidzianego w 97 §1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1- 2 k.p.a. w związku z brakiem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sporządzona przez organ pierwszej instancji już po wydaniu powyższego wyroku notatka urzędowa na okoliczność rozmowy przeprowadzonej z Prezesem Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. sygnalizuje fakt uchylenia uprzednio wydanych w toku instancji decyzji o pozowaniu na budowę oraz częściowej realizacji inwestycji na ich podstawie, a także zamiar inwestora złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania. Taki wniosek w sprawie niniejszej został złożony w piśmie z dnia 21.07.2008r., w którym wskazując na rozstrzygnięcie zawarte w powyższym wyroku, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. wystąpiła do organu pierwszej o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. do czasu uzyskania prawomocnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wniosek ten został uwzględniony postanowieniem Prezydenta Miasta K., z dnia [...].07.2008r. znak [...], na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. i art. 101 k.p.a. W świetle treści pisma z dnia 21.07.2008r., w którym zawarto jednoznaczne żądanie ze wskazaniem jego podstawy prawnej, należy uznać, że zachodziły w sprawie niniejszej przesłanki do formalnego rozpatrzenie wniosku inwestora z uwzględnieniem art. 98 §1 k.p.a., który reguluje fakultatywne zawieszenie postępowania na wniosek strony. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało jednak wydane z naruszeniem wymogów proceduralnych, albowiem o treści wniosku inwestora nie zawiadomiono pozostałych stron, które nie miały możliwości złożenie sprzeciwu. Zważywszy, że oświadczenie wyrażające sprzeciw zawiera zażalenie S.R. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...].07.2008r. znak [...], uchylenie tego aktu postanowieniem Wojewody z dnia [...].12.2008r. znak [...] już li tylko z przyczyn w nim wskazanych odpowiada prawu. Ta pozytywna ocena dotyczy także odniesienia się przez organ drugiej instancji do zawartego w zażaleniu wniosku o umorzenie postępowania, którego rozpatrzenie przekraczało kognicję organu rozstrzygającego incydentalną kwestię istnienia przesłanek do fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 §1 k.p.a.. Słusznie także organ drugiej instancji nie uwzględnił w rozważaniach jako przesłanki rozstrzygnięcia okoliczności wymienionych w art. 97 §1 k.p.a. Powołany przepis normuje bowiem jakościowo różną, niepowiązaną z zasadą dyspozycyjności, opartą na odrębnych przesłankach kwestię obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Okoliczność, że w treści pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. z dnia 21.07.2008r. mowa jest o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. do czasu uzyskania prawomocnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest równoznaczne z sygnalizowaniem wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego oraz z nim związanych przesłanek do wydania z urzędu postanowienia na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Gdyby nawet uznać, że przedmiotowe pismo inwestora zawierało w swej treści wskazania na istnienie dwóch zupełnie różnych podstaw do zawieszenia postępowania, które to okoliczności należało rozważyć łącznie, samodzielne rozstrzyganie o wystąpieniu zagadnienia wstępnego, dopiero przy rozpatrzeniu zażalenia naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. Skutkiem stwierdzenia takiego uchybienia winno być zatem również uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. O ile zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia [...].12.2008r. znak [...] budzi zastrzeżenia co do jego prawidłowości, to powyższe nie ma związku z zarzutami skargi. Za uchybienie można uznać jedynie niedostrzeżenie przez organ drugiej instancji innych niż wytknięte wad kwestionowanego orzeczenia. Postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...].07.2008r. znak [...] zostało bowiem wydane z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 k.p.a., 77 §1 k.p.a. , art. 124 §2 k.p.a. oraz art. 107 §3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Nie rozważono w nim bowiem , czy fakultatywne zawieszenia postępowania nie narusza interesu społecznego. Nie wyjaśniono też, czy w związku z zaszłą po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25.06.2008r. sygn. akt II SA Kr 996/07 zmianą stanu faktycznego związaną z rozpoczęciem przez Spółdzielnię Mieszkaniowej "[...]" w K. realizacji inwestycji, której dotyczy złożony w niniejszej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, przerwanie toku czynności było w ogóle dopuszczalne i to niezależnie od przyjmowanych podstaw zawieszenia postępowania. Skoro jednak również te uchybienia uzasadniają wydanie przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, brak podstaw do eliminacji zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Uwzględniając treść art. 200 p.p.s.a., wynik postępowania sądowoadministracyjnego nie stwarza podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania