II SA/Kr 354/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2007 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2002r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. N. kwotę 50 zł (pięćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 grudnia 2002 r., sygn. akt: [...] po rozpatrzeniu odwołania L. W. od decyzji nr [...] z dnia [...].2002 r., znak: [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: dobudowa budynku oficyny na terenie położonym przy ul. [...] (dz. nr [...], [...] obr. [...]) w Krakowie, działając na podstawie art. 42 ust. 1 i art. 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 41, poz. 412 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji ustalił na wniosek M. D. działającego przez pełnomocnika A. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: dobudowa budynku oficyny na terenie położonym przy ul. [...] (dz. nr [...],[...] obr. [...]) w K. W decyzji określono jako funkcję inwestycji funkcję mieszkalną (mieszkania pod wynajem) oraz powołano się na zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyła L. W. - współwłaściciel i administrator sąsiedniej nieruchomości reprezentowana przez radcę prawnego I. K. W odwołaniu podniesiono, iż decyzja narusza art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pomijając problemy usytuowania planowanej inwestycji i związaną z tym konieczną ochronę interesów osób trzecich. Poza tym zarzucono, że decyzja jest sprzeczna z przepisami szczególnymi dotyczącymi odległości między zabudową a granicami działki, w szczególności z § 12 ust. 1 i ust. 4 oraz § 13 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. Wskazano w uzasadnieniu, że pełnomocnik wnioskodawcy – A. S. w piśmie skierowanym do Kolegium stwierdziła, że przy planowaniu inwestycji wzięto pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, a na etapie wz i zt sprawa zacienienia sąsiednich budynków została w wystarczającym stopniu przeanalizowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji uznać należy za prawidłową i zgodną z obowiązującym prawem. W ocenie Kolegium argumenty podniesione w odwołaniu - niezależnie od ich zasadności - nie mogły zostać uwzględnione w postępowaniu odwoławczym i na tym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczono, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu służy przede wszystkim stwierdzeniu zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że planowana inwestycja mieści się w ramach przeznaczenia podstawowego obszaru M2U, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W odniesieniu do zarzutów dotyczących zgodności decyzji z przepisami szczególnymi, w tym przepisami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich oraz usytuowania budynków, Kolegium podkreśliło, że konieczność określenia w decyzji wz i zt wymagań dotyczących ochrony osób trzecich nie oznacza, iż dopuszczalne jest przekroczenie granic rozstrzygnięcia decyzji wz i zt, czego w istocie domaga się odwołująca się. Po pierwsze, ustalenia w tej kwestii mają na celu zapewnienie, w tym przedrealizacyjnym etapie działalności inwestycyjnej, aby ta ochrona z punktu widzenia wymagań planistycznych mogła być prawidłowo uwzględniona na etapie realizacji inwestycji. Po drugie, decyzja wz i zt nie może zastępować rozstrzygnięć przewidzianych w pozwoleniu na budowę. Ma wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji. Ponadto wskazano, że decyzja wz i zt nie określa i nie może określać usytuowania planowanego budynku, o ile konkretne ograniczenia co do usytuowania nie wynikałyby z ustaleń planu miejscowego zagospodarowania. Kolegium powołało się na wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r. (sygn. akt IV SA 24/99, LEX nr 53359), w którym sąd stwierdził jednoznacznie, iż w kwestii usytuowania budynku i jego kształtu rozstrzygają ograny właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Decyzja wz i zt określa (nieprzekraczalne) granice terenu inwestycji, a nie konkretne miejsce, gdzie będzie posadowiony budynek. Poza tym z treści § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że budynek mieszkalny winny być wznoszony z zachowaniem odległości określonych w tym rozporządzeniu oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Gdyby decyzja wz i zt rozstrzygać miała także o zgodności usytuowania budynku z tym rozporządzeniem regulacja ta oznaczałaby podwójne orzekanie w tym samym przedmiocie przez organ władzy budowlanej i organ właściwy w sprawie wz i zt. W kwestii zacienienia budynku Kolegium przytoczyło pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 23 maja 2000 r. (sygn. akt SA/Gd 526/98, LEX nr 44167), zgodnie z którym wyrażane przez skarżącego obawy, że planowany budynek zasłaniać będzie dopływ światła dziennego do budynku skarżącego są przedwczesne, bowiem zagwarantowanie ochrony interesów osób trzecich w tej mierze należy do etapu opracowania i zatwierdzenia projektu budowlanego w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane). Kolegium podkreśliło jednocześnie, że w punkcie 6 załącznika nr 2 do decyzji organ pierwszej instancji sprecyzował, na czym polegać ma ochrona interesów osób trzecich. Mowa tam, że planowana inwestycja (jej projekt techniczny) nie może powodować uciążliwości także jeśli chodzi o dopływ światła dziennego. Ustalenia te są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2002 r., sygn. akt: [...] utrzymującą w mocy decyzji nr [...] z dnia [...].2002 r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie L. W. reprezentowana przez radcę prawnego I. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Prezydent Miasta wydał w dniu [...].2002 r. decyzję Nr [...], w której ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu naruszając art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że wydana decyzja nie spełnia wymogów ustawowych w zakresie ochrony interesów osób trzecich, a twierdzenia organów obydwu instancji, że ochrona takich interesów należy do etapu opracowania i zatwierdzenia projektu budowlanego są nieuzasadnione. Powołano się przy tym na wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2000 r., II SA/Gd 1524/98 wskazując, że organ pierwszej instancji uprawniony jest do badania rodzaju obiektu, który ma być wzniesiony na danym terenie, a więc winien wszechstronnie zbadać i ocenić stan faktyczny i wnioski wszystkich stron, w tym również strony skarżącej. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Podniesiono, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być w zakresie usytuowania budynku w stosunku do innych budowli czy sąsiednich działek – wydana w sposób abstrakcyjny, lecz musi uwzględniać wymagania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa decyzja – w ocenie strony skarżącej – nie może się ostać, gdyż jej konsekwencją będzie "forsowanie pozwolenia na budowę" w sposób niezgodny z przepisami lub powstanie samowola budowlana. Podniesiono, że skarżąca ma prawo już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu domagać się poszanowania swoich praw zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnośnie do zacienienia w decyzji organu pierwszej instancji nie zostały spełnione przesłanki z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odniósł się do stanowiska skarżącego, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentacją na uzasadnienie swojego stanowiska oraz wniósł o oddalenie skargi. Odnośnie do zarzutu niewyjaśnienia kwestii usytuowania planowanej inwestycji, Kolegium podkreśliło, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje określenie w decyzji wz i zt linii rozgraniczających teren inwestycji, a nie granic usytuowania planowanego budynku. Art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może "zmieniać" czy "uchylać" innych przepisów tejże ustawy, jeśli brać pod uwagę cele postępowania w sprawie wz i zt. W nawiązaniu do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2001 r. (sygn. akt IV SA 2709/98, baza danych LEX nr 53357) wskazano, że "skoro ustawodawca zdecydował się na rozdzielenie w postępowaniu administracyjnym dwu faz procesu inwestycyjnego, niedopuszczalne byłoby przyjęcie założenia, że przedmiotem badania zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę byłyby te same okoliczności. Istota postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sprowadza się w zasadzie do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Kwestie sporne co do zagadnień techniczno-budowlanych mogą być zatem rozstrzygane tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę". Dokładne określenie usytuowania budynku jest w ocenie Kolegium właśnie takim zagadnieniem techniczno-budowlanym. Podobnie jest w przypadku zarzutu zacienienia sąsiednich nieruchomości, który - choć istotny - nie może być oceniany przedwcześnie, tj. przed przedłożeniem przez inwestora projektu techniczno-budowlanego, gdzie sprecyzowane zostaną wszystkie parametry planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium nie jest zatem uzasadniony zarzut, iż decyzji pominięto wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Stronom wskazano bowiem przepisy, które winny być zachowane, aby zapewniona była odpowiednia ochrona interesów osób trzecich, jak również wskazano procedurę, w której ochrona ta winna być urzeczywistniona. Organ administracji nie może zaś powołując się na art. 42 ust. 1 pkt 5 w decyzji wz i zt umieszczać żadnych ograniczeń adresowanych dla inwestora z naruszeniem własnej właściwości rzeczowej i właściwej procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone – czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi L. W. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. L. W. zmarła w dniu [...].2006 r., a jej następczyni prawna E. N. pismem z dnia [...].2006 r. oświadczyła, że podtrzymuje skargę. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2002 r., sygn. akt: [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] z dnia 26 sierpnia 2002 r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: dobudowa budynku oficyny na terenie położonym przy ul. [...] (dz. nr [...],[...] obr. [...]) w K. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga – złożona w ustawowym terminie - jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż wskazanych przez stronę skarżącą, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)). Stanowisko organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę jest - w zakresie interpretacji mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zakresie odpowiedzi na zarzuty podnoszone przez skarżącego - w ocenie sądu zasadne. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy traktować pozbawienie strony postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność nie brania przez stronę bez jej winy udziału w tym postępowaniu. Według art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy uznać, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Należy zatem przyjąć, że art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidujący obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zapewniał ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także mógł stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania ich interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku w zależności od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (Wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., I SA/Lu 684/97, niepublikowane). Obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczy również postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 24.09.1998 r., IV SA 1727/96, LEX nr 45723). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę charakter zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem sprawy oraz niewielki obszar działek nr [...] i [...] obr. [...] położonych w K. przy ul. [...] stanowiących wskazany we wniosku z dnia [...].2002 r. teren inwestycji, należy przyjąć, że stronami tego postępowania były z pewnością osoby mające tytuł prawny do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a zwłaszcza ich właściciele. Z map ewidencyjnych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że nieruchomościami sąsiadującymi z terenem inwestycji są działki nr: [...],[...],[...],[...] i [...]. W związku ze wskazanym we wniosku terenem inwestycji określonym jako "fragmenty działki [...]" organy administracyjne powinny rozważyć również – po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy do sprecyzowania wniosku - czy postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczyło również interesu prawnego właścicieli działek nr [...] i [...]. Mając powyższe na uwadze organy administracji obowiązane były ustalić katalog podmiotów, mających tytuł prawny do tych nieruchomości i zapewnić im udział w postępowaniu administracyjnym uwzględniając treść art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. z 1989 r., nr 30, poz. 163 ze zm.), zgodnie z którym podstawę m.in. planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków jest zatem urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie przedstawionych sądowi akt stwierdzić należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się bez udziału A. B. współwłaściciela działek nr [...],[...] i [...] i M. S.– współwłaścicielki działki nr [...]. Przesyłki do A. B. kierowano na adres M. D., podczas gdy z danych z ewidencji gruntów wynika, że A. B. zamieszkuje w Kanadzie. W tym stanie rzeczy – bez wyjaśnienia adresu miejsca zamieszkania A. B. - nie można przyjąć, że doręczono mu prawidłowo zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzje obydwu instancji, nawet gdy się odnotuje adnotację poczty na przesyłce zawierającej decyzję organu drugiej instancji – "nie podjęto w terminie". Dodatkowo należy wskazać, że zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i decyzję organu pierwszej instancji doręczono A. B. w jednej przesyłce adresowanej do A. B. i M. D., przy czym nie można ustalić, czy przesyłki te zostały odebrane przez uprawnione osoby. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrał S. S., jak wynika z nieczytelnej adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru "w/pracow", z kolei decyzję pierwszoinstancyjną odebrała K. D., przy czym z akt sprawy nie wynika, czy K. D. była osobą upoważnioną do odbioru pism kierowanych do A. B. Podobnie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i decyzję organu pierwszej instancji doręczono M. S. w jednej przesyłce adresowanej do L. W. i M. S., przy czym na podstawie akt nie można ustalić, czy potwierdzająca odbiór przesyłek L. W. była osobą upoważnioną do odbioru pism kierowanych do M. S.. W aktach sprawy brakuje również zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu drugiej instancji przez M. S. Z rozdzielnika decyzji drugiej instancji wynika, że organ drugiej instancji pominął całkowicie M. S. jako stronę postępowania. W aktach sprawy brakuje ponadto dowodów doręczenia decyzji organu pierwszej instancji P. K., A. I. i M. I.– współwłaścicielom działki nr [...]. Dodatkowo wskazać także należy na wątpliwości w zakresie ustalenia osoby będącej wnioskodawcą w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Z wniosku z dnia [...].2002 r. wynika, że wnioskodawczynią ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji była A. S. Treść wniosku nie uprawnia do twierdzenia, że A. S. występowała w imieniu innej osoby. W aktach sprawy znajduje się jednak pełnomocnictwo udzielone A. S. przez M. D. do reprezentowania mocodawcy m.in. w sprawie administracyjnej o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy organ administracji powinien był wyjaśnić, czy wniosek z dnia [...].2002 r. został złożony przez A. S. w imieniu własnym, czy też w imieniu M. D.. Przyjęcie bez stosownych wyjaśnień przez organy obydwu instancji, że A. S. działała w imieniu M. D. jest przedwczesne jako pozostające w sprzeczności z treścią złożonego wniosku. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśnienie powyższych wątpliwości było tym bardziej potrzebne, gdy weźmie się pod uwagę, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało na wniosek zainteresowanego (art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.), który nie musiał legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, a dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można było wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 46 ust. 1). Przy tym wójt, burmistrz albo prezydent miasta stwierdzał, w drodze decyzji, wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (art. 48 pkt 1). Osoba wnioskodawcy powinna być w tym stanie rzeczy ustalona ponad wszelką wątpliwość. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co obliguje sąd do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a uchybienia tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1b i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2002 r., sygn. akt: [...], jak i poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...].2002 r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: dobudowa budynku oficyny na terenie położonym przy ul. [...] (dz. nr [...],[...] obr. [...]) w K. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).