II SA/Kr 354/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Jacek Bursa Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W.S., na decyzję Wojewody z dnia 8 grudnia 2009r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W.S ., kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia 28 kwietnia 2005 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, póz. 2016 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia w dniu [....] listopada 2004 r. przez W.S. zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy w budynku przy ul. [....] na działce nr [....] obr. [....] w K. W uzasadnieniu podano, że po uchyleniu przez organ odwoławczy (decyzją z dnia 28 lutego 2005 r. znak:.......) poprzedniej decyzji z dnia 5 stycznia 2005 r. o wniesieniu sprzeciwu wydanej w przedmiotowej sprawie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, postanowieniem z dnia 24 marca 2005 r. organ l instancji zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedłożonych dokumentów. Ponieważ w wyznaczonym terminie wymagane dokumenty nie zostały dostarczone, w sprawie zgłoszenia wniesiono sprzeciw. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W.S. , domagając się jej uchylenia decyzji. Złożył również wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art.97 § 1 pkt 4) kpa, podając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a to w związku ze złożeniem przez niego skargi na decyzję z dnia 28 lutego 2005 r. Wskazał, że w razie uwzględnienia skargi postępowanie stanie się bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. W uzasadnieniu podał, że decyzja organu l instancji z dnia 5 stycznia 2005 r., którą zgłoszono sprzeciw do zgłoszenia, została wydana z przekroczeniem 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Decyzją z dnia 8 grudnia 2009 r. znak: [....] Wojewoda [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podał, że w związku z wnioskiem zawartym w odwołaniu, postanowieniem z dnia 6 czerwca 2006 r. organ II instancji zawiesił postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 98 § 2 kpa po upływie 3 lat od zawieszenia postępowania na wniosek strony żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Okres 3-letni upłynął 7 czerwca 2008 r. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 7 grudnia 2009 r. organ odwoławczy podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a następnie umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [....] wniósł W.S. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 kpa oraz błędną wykładnię art. 105 w zw. z art. 98 § 2 kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot opłaty sądowej. W uzasadnieniu podniósł, że organ odwoławczy błędnie ustalił, że skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania, bowiem w odwołaniu żądał zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa. Organ jest zobowiązany do zawieszania postępowania na tej podstawie z urzędu. Jeżeli organ uważał, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z przyczyny wskazanej przez skarżącego to winien był wyjaśnić, czy rzeczywiście wolą skarżącego jest zawieszenie postępowania na wniosek. Wskazał, że w obrocie pozostają obecnie dwie decyzje Prezydenta Miasta K. dotyczące tej samej sprawy (nieprawomocna z 5 stycznia 2005 r. i z 28 kwietnia 2005 r.) , co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności późniejszej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 kpa, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji (w decyzji - art. 138 § 1 pkt 2), po wniesieniu odwołania od decyzji organu l instancji , organ odwoławczy może wydać decyzję, którą umorzy postępowanie odwoławcze. Kodeks nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 kpa (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 162; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1985 r., SA/Wr 111/85, ONSA 1985, nr 1, póz. 21; OSP 1987, z. 1, póz. 23). Zgodnie zaś z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość oznacza brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. W razie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji. Przesłankami bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego są: cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.). Z kolei w myśl powołanego w uzasadnieniu decyzji przepisu art.98 § 2 kpa, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Wykładnia tego przepisu jest w doktrynie sporna. Według części poglądów, w przypadku upływu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 organ powinien stwierdzić, że żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane i wydać decyzję o umorzeniu sprawy" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 192; także B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 427). Według przeciwnego stanowiska, skoro domniemane wycofanie żądania wszczęcia postępowania następuje z mocy ustawy, nie wymaga wydania decyzji (J. Jendrośka (w:) Komentarz, 1989, s. 103). Nadto, zdaniem autora, jeżeli postępowanie z mocy prawa uznawane jest za nieistniejące, to nie może stać się bezprzedmiotowe. W każdym jednakże razie sformułowanie zawarte w art.98 § 2 kpa: "żądanie wszczęcia postępowania" odnosi się do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej, a nie "wszczęcia postępowania odwoławczego" przez wniesienie środka zaskarżenia, za pomocą którego składa się żądanie weryfikacji rozstrzygnięcia administracyjnego. Sprawą administracyjną jest sprawa powstała wskutek żądania udzielenia danemu podmiotowi uprawnienia albo obciążenia obowiązkiem podmiotu, a jej rozstrzygnięciem jest ustalenie konsekwencji obowiązującej normy materialnoprawnej w stosunku do określonego podmiotu. Dlatego też konsekwencją niezłożenia wniosku w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania na wniosek strony przez którąkolwiek ze stron, może być wyłącznie umorzenie postępowania w sprawie administracyjnej, a nie umorzenie postępowania odwoławczego. Uznać w związku z tym należy, że wadliwa jest wykładnia przepisu art.98 § 2 kpa dokonana przez organ odwoławczy sprowadzająca się do tezy, że jeżeli postępowanie odwoławcze zainicjowane zostało przez skarżącego i zawieszone na jego wniosek, to brak wniosku o podjęcie postępowania odwoławczego w okresie 3 lat od daty zawieszenia skutkuje przyjęciem, że odwołanie uważa się za wycofane. Nadto, uzasadnione są zarzuty skargi, że skoro w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28.04.2005 r. skarżący zawarł wniosek o "zawieszenie postępowania na podstawie art.97 § 1 pkt 4 kpa", to wadliwe jest postanowienie Wojewody [....] z dnia 6.06.2005 r. o "zawieszeniu na wniosek W.S. postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28.04.2005 r." na podstawie art.98 § 1 kpa. Treść wniosku o zawieszenie postępowania była bowiem jednoznaczna. Nieuprawniona była dokonana przez organ interpretacja tego wniosku przez przyjęcie, że strona złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w trybie art.98 § 1 kpa. Wobec powyższego uznać należało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art.98 § 2 kpa. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie opisane wyżej naruszenie nie tyle mogło mieć, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak było jakichkolwiek przesłanek do umorzenia postępowania odwoławczego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie rozpoznanie odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28.04.2005 r. W oparciu o powyższe na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art.200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.