II SA/Kr 354/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Magda Froncisz SWSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 27 grudnia 2021 r., [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu l instancji; 1. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 14 września 2021 r., nr [...] orzekł : 1. o nakazaniu J. Ż.-S. usunięcie z terenu działki nr [...], obr[...] jedn. ewid. N. H., położonej w K. przy ul. [...] odpadów, rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04 - w takiej ilości, aby poziom terenu po usunięciu odpadów stał się równy z poziomem otaczającego go, nienadsypanego terenu; 2. że wykonanie decyzji nastąpi poprzez załadunek składowanych odpadów na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwienia (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach - z którym to podmiotem J. Ż.-S. winna zawrzeć stosowną umowę; 3. że czynności objęte powyższym nakazem należy zakończyć w terminie 90 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania J. Ż. - S. wniesionego od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] - działając na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 779 z późn. zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 779 z późn. zm.). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Straż Miejska Miasta K. podczas interwencji stwierdziła, że na ul. [...] zwożone są duże ilości mas ziemi, znaczna część była już rozplantowana. Organ I instancji ustalił, że jedną z działek, na których stwierdzono nawiezioną ziemię jest działka nr [...] obr. [...], której właścicielką jest J. Ż.-S.. W związku z powyższym, pismem z dnia 2 października 2020 r. organ I instancji wezwał - działając na podstawie art. 26 ust. 1 - stronę do niezwłocznego usunięcia odpadów składowanych na terenie ww. działki. Pismem z dnia 11 grudnia 2020 r. Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. zawiadomił J. Ż.-S., że w dniu 12 stycznia 2021 r. przeprowadzone zostaną oględziny działki nr [...] w celu sprawdzenia, czy zostały wykonane zalecenia z pisma z 2 października 2020 r. Po dokonaniu oględzin organ I instancji pismem z dnia 10 lutego 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów składowanych na działce nr [...] obr[...], położonej przy ul. [...] w K.. 3 marca 2021 r. odbyła się na działce nr [...] rozprawa administracyjna. Kolejne oględziny terenu odbyły się w dniu 23 czerwca 2021 r., a następne 27 lipca 2021 r. Jak wskazuje organ odwoławczy -w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że na należącą do odwołującej działkę nr [...] nawieziona została ziemia. Powyższa okoliczność stwierdzona została w toku postępowania przez organ I instancji, jak również nie jest kwestionowana przez J. Ż.-S.. Ziemia stanowi jeden z rodzajów odpadów, co wynika z rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10). Jest to odpad oznaczony symbolem 17 05 04 -Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (ten ostatni symbol oznacza glebę i ziemię, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne). Ponadto bezsporne jest, że przedmiotowa działka nie jest miejscem składowania, czy też magazynowania odpadów. Sporne natomiast jest, czy odwołująca wywożąc część nawiezionej ziemi, usunęła wszystkie znajdujące się na działce nr [...] odpady, a więc czy były podstawy do wydania przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Z protokołu oględzin przeprowadzonych na działce nr [...] w dniu 27 lipca 2021 r. wynika, że w tym dniu (a więc już po dokonaniu wywozu ziemi przez stronę) działka posiada spadek w kierunku północnym. Od strony ul. [...] jej poziom jest niższy niż niwelata tej ulicy. Od strony działki nr [...], tj. od strony zachodnio-północnej działka nr [...] nawiązuje do jej poziomu. Jednak idąc w kierunku południowo-wschodnim poziom działki nr [...] ulega nieznacznemu podwyższeniu, ulegając ponownemu obniżeniu przy granicy z działką nr [...]. Różnica poziomów widoczna jest od strony zachodniej działki, tj. od strony rowu znajdującego się przy granicy z działką nr [...]. W tym miejscu poziom nasypu osiąga poziom ponad 0,5 m, w tym okala rosnące na działce drzewa - drzewa w części zachodniej działki. Stojąc na działce nr [...] stwierdzono, że poziom działki nr [...] jest wyższy o około 40 cm. Wokół drzew różnica ta wynosi również około 40 cm. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że analiza map zasadniczych z 2004 r. i 2010 r. potwierdziła, że naturalne ukształtowanie charakteryzowało się spadkiem w kierunku południowym (w kierunku rowu), co skutkowało sukcesywnym obniżeniem poziomu powierzchni tej działki względem poziomu niwelaty ul. [...]; przy ww. rowie poziom działki był o ponad 1,5 m niżej od poziomu niwelaty ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się dokonana w dniu 14 stycznia 2021 r. analiza mapy zasadniczej, z której wynika, że rzędna terenu drogi ul. [...] to 193,7. Rzędna terenu biegnąca po działce nr [...] w pobliżu rowu dzielącego działki nr [...] wynosi 192. Na tym samym poziomie, tj. 172 biegnie rzędna terenu w rejonie rowu po terenie działki nr [...]. Rzędna rowu wynosi 191,8. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przeanalizował dotychczasowe ukształtowanie terenu i ustalił, że nawieziona ziemia nie została w całości usunięta z terenu działki należącej do J. Ż.-S.. Jednocześnie w odwołaniu nie zakwestionowano, że całość ziemi nie została wywieziona, gdyż wskazano, że pozostała po wywiezieniu ziemia została rozplantowana i zniwelowała występujące nierówności terenu. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w toku postępowania organ I instancji nie ustalił, kto jest odpowiedzialny za nawiezienie ziemi na działkę nr [...], tak więc osobą zobowiązaną do usunięcia odpadów jest właścicielka działki J. Ż.-S.. Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji orzekająca o nakazaniu J. Ż.-S. usunięcie z terenu działki nr [...], obr. [...]. ewid. N. H., położonej w K. przy ul. [...], odpadów w postaci ziemi, w takiej ilości, aby poziom terenu po usunięciu odpadów stał się równy z poziomem otaczającego go, nienadsypanego terenu, jest prawidłowa. W związku z powyższym, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Krakowie J. Ż. – S.. Skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak również wcześniej Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. nie wziął pod uwagę kilku kwestii: - Przyjmując poziom niwelety na podstawie map zasadniczych z 2004 i 2010 roku (wygenerowane z zasobów Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K.) bez ustalenia kiedy były wykonywane pomiary w terenie (może kilkadziesiąt lat temu?), a teren naturalnie "rośnie" przez naniesione pyły, gnijące trawy, w rejonie rowu tataraki. Nie jest możliwe w pełni odzwierciedlenie stanu rzeczywistego sprzed nawiezienia ziemi na dz. Nr [...], nadmieniając że opieramy się tylko na kilku punktach wysokościowych na całej działce, która miała wysokościowe nieregularne ukształtowanie, co wnosiłam w odwołaniu do Samorządowego kolegium Odwoławczego. - Stwierdzenie że poziom działki nr [...] jest wyższy od ok. 40 cm od poziomu działki nr [...] jest stwierdzony na oko (mało miarodajnie), pomijając fakt nieregularnego ukształtowania poziomego mojej działki nr [...] przyjmując, że powinna być równa jak stół. Pominięto również fakt, że działki sąsiadujące nr [...] z działkami nr [...] mają poziom od mojej działki nr [...] i przywołanej nr [...] wyższy o co najmniej 1,5 m. Nie odniesiono się do tej kwestii, nie rozpatrzono kompleksowo ukształtowania poziomego wszystkich sąsiadujących działek. - Rozplantowanie pozostałej po wywiezieniu ziemi zniwelowało zaniżenia zachowując pierwotne ukształtowanie terenu z naturalnym spadkiem do rowu odwadniającego, co nie zaburza warunków wodnych i użytkowych sąsiednich działek a nawiezione odpady, gleba, ziemia nie spowodowały skażenia środowiska. Skarżąca zaznaczyła, że na działkę nr [...] będącą jej własnością została nawieziona ziemia, bez jej zgody i wiedzy. Mimo usilnych starań nie udało się ustalić sprawcy. Poniosła ogromne koszty na usunięcie części nawiezionej ziemi, rozplantowanie, wyskarpowanie i oczyszczenie rowu odwadniającego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie jest to stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ żądna ze stron nie wykonała powyższego wezwania, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (COVID) k – 17. Zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem nie ustalono w sposób jednoznaczny wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. W myśl art. 26 ust. 6 tej ustawy w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów. Nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dotyczące faktu nawiezienia przez bliżej nieokreślone osoby ziemi na działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącej. Organy dały również wiarę jej twierdzeniom, że nawieziona ziemia została częściowo usunięta, a częściowo rozplantowana. W istocie nakaz usunięcia odpadów dotyczy owej rozplantowanej po terenie działki ziemi. Wątpliwości budzi sposób określenia ilości odpadów, które mają zostać usunięte poprzez użycie określenia: "w takiej ilości, aby poziom terenu po usunięciu odpadów stał się równy z poziomem otaczającego go, nienadsypanego gruntu". Jest to określenie nieprecyzyjne. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że od strony działki nr [...], tj. od strony zachodnio-północnej działka nr [...] nawiązuje do jej poziomu. Jednak idąc w kierunku południowo-wschodnim poziom działki nr [...] ulega nieznacznemu podwyższeniu, ulegając ponownemu obniżeniu przy granicy z działką nr [...]. Różnica poziomów widoczna jest od strony zachodniej działki, tj. od strony rowu znajdującego się przy granicy z działką nr [...]. W tym miejscu poziom nasypu osiąga poziom ponad 0,5 m, w tym okala rosnące na działce drzewa - drzewa w części zachodniej działki. Stojąc na działce nr [...] stwierdzono, że poziom działki nr [...] jest wyższy o około 40 cm. Wokół drzew różnica ta wynosi również około 40 cm. W odwołaniu zwrócono uwagę, że ustalenie te zostały poczynione "na oko, bez żadnych pomiarów". Kolegium do zarzutu tego się nie odniosło. Również w skardze zarzuca się, że nie rozpatrzono kompleksowo ukształtowania poziomego wszystkich sąsiadujących działek przyjmując, że cała przedmiotowa działka winna mieć tę samą wysokość – "równą z poziomem otaczającego go, nienadsypanego gruntu". Kwestia ta wymaga wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu. W tym miejscu trzeba zauważyć, że na postępowanie dowodowe złożyły się trzykrotne oględziny (w dniach 3 marca, 26 czerwca i 27 lipca 2021 r.). Protokoły oględzin sporządzane były odręcznie i brak jest komputerowej transkrypcji, co niekiedy utrudnia ich odczytanie. Podczas oględzin wykonywano dokumentację fotograficzną, która jednak nie jest w żaden sposób opisana za wyjątkiem adnotacji "ul. [...]". W szczególności nie sposób ustalić gdzie przebiegają granice przedmiotowej działki i którą jej część dane zdjęcie dokumentuje. Na poszczególnych zdjęciach widać teren, częściowo zarośnięty trawą, występują drzewa lub krzewy, jednak w żaden sposób nie da się zweryfikować twierdzeń przytoczonych powyżej w zakresie ukształtowania wysokości terenu w poszczególnych częściach działki. Podczas oględzin w dniu 23 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącej wskazał między innymi, że "odniesienia do granic sąsiednich działek przez pracowników UMK bez możliwości ich określenia jest niedopuszczalne". Zarówno on, jak i skarżąca odmówili podpisania protokołu oględzin. Z kolei na k. 19 – 28 akt administracyjnych ma się znajdować "analiza map zasadniczych ukształtowania terenu z roku 1995, 2004, 2010". Poszczególne mapy zostały odręcznie oznaczone w prawym górnym rogu numerami "1995", "2004" czy "2010", naniesiono na nie również inne liczby (być może mają one oznaczać wysokość) oraz różowym, żółtym i pomarańczowym flamastrem na poszczególne działki naniesiono bliżej niesprecyzowane linie krzywe. Nie sposób jednak ustalić, co one oznaczają ani przez kogo zostały sporządzone. Należy zgodzić się ze skarżącą, że istnieją trudności w ustaleniu jaki był stan nieruchomości przed nawiezieniem ziemi. W istocie nie ma w tym zakresie jednoznacznych dowodów, nie sposób też ustalić kiedy wykonano w terenie pomiary służące do wykonania map, na których organy obu instancji oparły swoje ustalenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy rozważyć, czy wskutek rozplantowania na terenie działki niewywiezionej części ziemi - w dalszym ciągu są podstawy do nakładania na J. Ż. – S. obowiązku wywiezienia odpadów. Jeżeli organ uzna, że takie podstawy istnieją, to powinien wskazane wyżej okoliczności ustalić w sposób precyzyjny, przy pomocy starannie zebranych dowodów poddających się weryfikacji. Wobec powyższego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.