II SA/Kr 3549/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA-del. Piotr Lechowski Sędziowie NSA-del. Krystyna Kutzner WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant : Joanna Bogacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2004r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia 18 października 2001r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia pieniężnego I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z dnia [...] 2001 r. nr [...]; II. orzeka, że uchylone akty nie mogą być wykonywane w zakresie zobowiązania do zwrotu nienależnego świadczenia pieniężnego do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Wojewody [...] z dnia 18.10.2001r. utrzymana została w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] .2001r. o zawieszeniu prawa K. K. do zasiłku przedemerytalnego od [...] .2000r. i zobowiązaniu go do zwrotu jako nienależnie pobranego zasiłku [...] zł (brutto) za okres [...].2000r. do [...].2000r. ze względu na fakt prowadzenia w tym okresie pozarolniczej działalności gospodarczej. Jako podstawę prawną poza stosownymi przepisami kpa (art. 138 § 1 pkt 1) Wojewoda - w ślad za Starostą [...] powołał się na nowelizację art. 37n ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - która weszła w życie w dniu 6.05.2000r. ( Dz. U. 2000r. Nr 31 poz. 384). Nowelizacja ta polegała na wykreśleniu z art. 37n ust.3 pkt 2 słów "pozarolniczej działalności gospodarczej" - co sugerowało iż podjęcie takiej działalności powoduje zawieszenie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W ocenie Wojewody [...] spełnione zostały przesłanki przepisu art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (aktualnie — tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 58 poz. 514) stanowiącego iż nienależnym świadczeniem jest (między innymi) świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do ich pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Skarżący z dniem [...] .2000r. podjął pozarolniczą działalność gospodarczą i nie poinformował o tym, pomimo iż art. 26 cytowanej ustawy nakłada na bezrobotnego obowiązek zawiadomienia powiatowego urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności oraz zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. K. powołując się na decyzję Starosty [...] z dnia [...] .2000r. ([...]) z uzasadnienia której jednoznacznie wynika iż osoba uprawniona do zasiłku przedemerytalnego nie traci uprawnień do jego pobierania wskutek podjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli działalność ta opodatkowana jest podatkiem dochodowym od osób fizycznych, domagał się ponownego rozpatrzenia sprawy. Zobowiązanie go do zwrotu pobranego w okresie [...] .2000r. do [...] .2000r. świadczenia w świetle informacji jaką powziął z treści uzasadnienia w/w decyzji jest dla niego krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Zarówno decyzja Starosty [...] z dnia [...] .2001 r. nr [...] zawieszająca prawo K. K. do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] .2000r. i zobowiązująca do zwrotu kwoty [...] zł (brutto) jako nienależnie pobranego świadczenia za okres od dnia [...] .2000 do [...] .2000r., jak utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z dnia [...] .2001r. nr [...] podjęte zostały zgodnie z obowiązującym prawem tj. art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 37n ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (zm. Dz. U. z 2000r nr 31 poz. 384) oraz na gruncie niekwestionowanego stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że K. K. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako uprawniony do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] .1999r. W dniu [...] .2000r. przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wydane przez Burmistrza Gminy [...], z datą rozpoczęcia działalności gospodarczej od [...].2000r. W związku z nowelizacją art. 37n ust. 3 pkt 2 (Dz. U. z 2000r. Nr 31 poz. 384) poprzez wykreślenie słów "pozarolniczej działalności gospodarczej" decyzją z daty [...] .2000r ([...]) Starosta [...] zawiesił K. K. prawo do zasiłku przedemerytalnego począwszy od dnia [...] .2000r. tj. od daty wejścia w życie nowelizacji, a następnie decyzją z [...] .2000r. wznowił wypłatę od dnia [...] .2000r, gdyż przedłożone zostało postanowienie o wykreśleniu działalności gospodarczej. Z kolei wyjaśnienia Krajowego Urzędu Pracy z dnia [...] .2000r. [...] stały się dla Powiatowego Urzędu Pracy w [...] działającego imieniem Starosty [...] podstawą wznowienia postępowania w sprawie zawieszenia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz wznowienia wypłaty. Efektem wznowienia była decyzja z dnia [...] .2000r, którą uchylono obie wyżej wymienione decyzje - (tj. z dnia [...] .2000r. oraz [...] .2000r.), uzasadniając stanowisko zmianą interpretacji przepisu art. 37n ust. 3 pkt 2 polegającą na takim jego rozumieniu iż podjęcie pozarolniczej działalności gospodarczej opodatkowanej podatkiem dochodowym od osób fizycznych nie powoduje zawieszenia prawa do zasiłku bez względu na wysokość uzyskiwanego dochodu. Po otrzymaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] .2000r. wraz z jej uzasadnieniem K. K. ponownie podjął działalność gospodarczą począwszy od [...] .2000r. Na wezwanie Powiatowego Urzędu Pracy w [...] celem odbioru zasiłku dostarczył w dniu [...] .2001 r. zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wydane przez Burmistrza Gminy [...] w dniu [...] .2000r. Z uwagi na zmianę stanowiska Krajowego Urzędu Pracy w przedmiocie interpretacji art. 37n ust. 2 wyrażoną w piśmie z dnia [...] .2000r. skierowanym do Powiatowych Urzędów Pracy, przedłożenie przez K. K. zaświadczenie zaskutkowało wznowieniem postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] .2000r orzekającej o uchyleniu decyzji z dnia [...] .2000r. i [...] .2000r. a ostatecznie wydaniem przez Starostę [...] w dniu [...] .2001 r. (bez rozstrzygnięcia o decyzji z [...] .2000r.), decyzji o zawieszeniu prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem [...] .2000r. i zobowiązującej do zwrotu jako nienależnego świadczenia pobranego za okres od [...]. 2000r. do [...] .2000r. Wojewoda decyzją będącą przedmiotem niniejszego postępowania, orzeczenie to utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Na wstępie należy zauważyć, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz. U. z 2003r. Nr 58 poz. 514) stanowi samodzielną podstawę prawną decyzji stwierdzającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w sytuacji gdy "świadczenie wypłacono mimo okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach (art. 28 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu). Z tego powodu w rozpoznawanej sprawie wznowienie postępowania przez organ administracyjny I instancji w dniu 6.04.2001 r. nie stanowiło warunku koniecznego do orzeczenia obowiązku zwrotu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5.10.2000r. III K 20/00 - OSNP 2001/K/403). Nadto jak wynika z akt, przesłanką z powodu której dwukrotnie wznowiono postępowanie były wyjaśnienia Krajowego Urzędu Pracy (z dnia 18.05.2000r. i z dnia 3.08.2000r.) w przedmiocie stosowania art. 37n ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2000r. (Dz. U. Nr 31 poz. 384). Wyjaśnienia te nie stanowiły wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6) i nie mogły stanowić żadnej z wymienionych w art. 145 i 145a kpa przyczyn wznowienia. Wątpliwości Krajowego Urzędu Pracy co do interpretacji zmian w przepisie art. 37n ust. 3 ustawy o zatrudnieniu nie mogły stanowić podstawy zawieszenia wstecz od dnia 10.08.2000r. prawa do zasiłku emerytalnego co do którego, wznowiono faktycznie wypłatę na mocy decyzji z dnia [...] .2000r., podając w uzasadnieniu iż obowiązujący stan prawny uprawnia do pobierania zasiłku przedemerytalnego jeżeli osoba pobierająca ten zasiłek prowadzi pozarolniczą działalność, opodatkowaną podatkiem od osób fizycznych. Dopiero w wyniku wprowadzonych zmian od 1 stycznia 2001 r. w przypadku podjęcia przez osobę uprawnioną do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego - zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności, prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu, bez względu na wysokość i sposób opodatkowania dochodu (ustawa z dnia 22 grudnia 2000r. o zmianie ustawy — Karta Nauczyciela, ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o oznakowaniu wyrobów znakami skarbowymi akcyzy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. 122 poz. 1323). Do tej daty przepis art. 37n ust. 3 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu ustanawiał wyjątek od zasady dotyczącej zawieszenia uprawnień do świadczenia przedemerytalnego lub zasiłku ze względu na sposób opodatkowania dochodu podatkiem od osób fizycznych. Przyjęcie przez Krajowy Urząd Pracy na skutek nowelizacji z dnia 31.03.2000r. (Dz. U. Nr 31 poz. 384) wykładni zawężającej zakres uprawnień, wcześniej jednoznacznie przyznanych ustawą, pozostaje w sprzeczności z art. 87 Konstytucji określającym iż źródłami prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy i rozporządzenia. Wynikający z akt sprawy stan faktyczny uprawniał organ do zawieszenia prawa K. K. do zasiłku przedemerytalnego z dniem [...] .2001 r. Niezależnie od oceny prawidłowości orzeczenia w zakresie zawieszenia uprawnień do zasiłku przedemerytalnego, zobowiązanie K. K. do zwrotu kwoty [...] zł jako niezależnego świadczenia pobranego w okresie [...] .2000r. do [...] .2000r. nie znajduje uzasadnienia na gruncie powołanego przepisu art. 28 ustawy o zatrudnieniu, określającego podstawę prawną do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej obowiązek zwrotu pobranego świadczenia. Mianowicie konieczność pouczenia o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia stanowi warunek sine qua non uznania pobranego zasiłku za nienależne świadczenie i w konsekwencji orzeczenia obowiązku jego zwrotu (wyrok NSA z dnia 14.12.1998r II SA 1606/98 LEX nr 4192). W tej mierze zebrany materiał dowodowy wskazuje na to, że na podstawie informacji zawartej w decyzji Starosty [...] z dnia [...] .2000r., K. K. uzyskał pełne prawo do przekonania iż podjęcie działalności pozarolniczej, jeżeli dochód z niej opodatkowany jest podatkiem dochodowym od osób fizycznych, nie ma znaczenia dla posiadanych uprawnień do zasiłku przedemerytalnego. Pobierając przyznane mu świadczenie działał w zaufaniu do organu administracji co do prawidłowości i zgodności z prawem uzyskanych informacji. Po otrzymaniu w dniu [...] .2001r. pisma z Powiatowego Urzędu Pracy informującego o nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wyniku której z dniem [...] .2001r. każde podjęcie pracy (bez względu na osiągane wynagrodzenie) lub osiąganie dochodów podlegających opodatkowaniu z innego tytułu niż zatrudnienie przekraczających połowę najniższego wynagrodzenia, powoduje zawieszenie pobieranego zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego. K. K. zaprzestał pobierania zasiłku. W tych okolicznościach nie można skarżącemu przypisać zaniedbania ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 37n ust. 1 w związku z art. 26 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, lub chęci wprowadzenia organu w błąd, co uzasadniałoby zastosowanie w stosunku do niego sankcji z art. 28 ustawy wyżej wymienionej, w postaci obowiązku zwrotu pobranego świadczenia. Na uwadze Sądu pozostaje także zasada udzielania informacji prawnych stronom - wynikająca z treści art. 9 kpa, która nakłada na organ administracji obowiązek "czuwania by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa". Stanowisko takie wyrażone zostało w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.06.2001r. II SA/Łd 1080/99 (nie publikowane) w związku z przyznaniem przez organ mniej korzystnego dla strony świadczenia (zasiłku przedemerytalnego pomimo uzyskania uprawnień do świadczenia przedemerytalnego). Skoro nie udzielenie przez organ pełnej informacji jest równoznaczne z udzieleniem wadliwej informacji i stanowi podstawę żądań w stosunku do organu, zmierzających do odzyskania utraconego w rezultacie zaniechania korzystniejszego świadczenia, to tym bardziej nie można obciążyć skarżącego skutkami informacji, którą później sam organ uznał za wadliwą. Orzeczenie obowiązku zwrotu świadczenia w rozpatrywanym przypadku i na gruncie ustalonym przez organy administracji stanu faktycznego, nie znajduje prawnego uzasadnienia, a powołany przez organy przepis art. 28 ustawy w/w nie mógł być podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją z [...] 2001 r. zapadły po wznowieniu postanowieniem z dnia [...] 2001r. postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2000r. Przedmiot postępowania po wznowieniu (a właściwie po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia na podstawie art. 149 § 1 kpa), określa przepis art. 149 § 2 kpa stanowiąc, iż postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Pomimo zatem, że decyzja z dnia [...] 2001 r. (i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja), z naruszeniem przepisu art. 151 § 1 kpa nie zawierały rozstrzygnięcia w przedmiocie bądź to odmowy uchylenia, bądź to uchylenia decyzji z dnia [...] 2000r. to, w istocie zapadły w postępowaniu dotyczącym wznowionego postępowania zakończonego tą decyzją. W takim postępowaniu przedmiot postępowania określony był decyzją z dnia [...] 2000r, i w tym zakresie musi się mieścić rozstrzygnięcie wydane w ramach przepisu art. 151 kpa. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.06.2001r. SA 420/01 (niepubl. - Lex Nr 77650), stwierdzenie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy musi być efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 kpa. Z tego względu orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie wyżej powołanych przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy - (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) znajdującej zastosowanie do rozpatrzenia niniejszej sprawy na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271).