II SA/Kr 357/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 roku , nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zobowiązującej do wywiezienia ziemi skargę oddala. WSA/wyr.l - sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak[...] wydaną po rozpatrzeniu odwołania S. i A. M. od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] listopada 2005 r. znak:[...] - stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 16 listopada 2003 r., znak[...] zobowiązującej M.W. do wywiezienia ziemi z działki będącej jego własnością do poziomu istniejącego na działkach sąsiednich z powodu jej bezprzedmiotowości - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzja ta zapadła na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm. ) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925), W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Decyzją z dnia [...]listopada 2003 r. znak[...] Wójt Gminy Z. na wniosek S. i A. M. nakazał M.W. wywiezienie ziemi z działki będącej jego własnością do poziomu istniejącego na działkach sąsiednich w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Powodem wydania tego rozstrzygnięcia był fakt, że podniesienie przez M.W. terenu na jego gruncie sprawiło, że wody opadowe w znacznej części spływają na działkę S. i A. M. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M.W., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]lutego 2004 r. sygn. akt:[...] Kolegium utrzymało decyzję Wójta Gminy Z. w mocy. W dniach 26 października 2005 r. i 4 listopada 2005 r. organ I instancji dokonał oględzin nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, na podstawie których stwierdzono, iż M.W. wykonał ogrodzenie na betonowej podmurówce, wystającej ponad grunt ok. 20 cm. Zdaniem organu I instancji spowodowało to, że wody opadowe zostały zatrzymane na gruncie M. W. W oparciu o powyższe ustalenia Wójt Gminy Z. wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] listopada 2003 r., znak:[...]. W uzasadnieniu decyzji, prócz przytoczonych wyżej okoliczności, organ I instancji wskazał, że w świetle ustaleń dokonanych podczas oględzin zasadne jest stwierdzenie, że obecnie nie zachodzi konieczność przywrócenia poprzedniego stanu poprzez wywiezieni ziemi z działki M.W., ponieważ została wyeliminowana możliwość zalewania gruntu państwa M. przez wody opadowe spływające z gruntu M.W. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli S. i A. M. twierdząc, że zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca. Skarżący w odwołaniu przypomnieli przebieg postępowania, a w szczególności opieszałość Wójta Gminy Z. w wyegzekwowaniu obowiązku nałożonego decyzją z 16 listopada 2003 r. Nadto według odwołujących organ I instancji winien dążyć do załatwienia niniejszej sprawy poprzez wykonanie własnej decyzji. Rozpatrując odwołanie Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w oparciu o który wydana została zaskarżona decyzja, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji nie jest zatem jedyną przesłanka stwierdzenia jej wygaśnięcia. Dodatkowo bowiem trzeba wykazać, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie stron. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał się na definicje bezprzedmiotowości decyzji powstałe w doktrynie prawa: "Bezprzedmiotowość powstaje w sytuacji gdy niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu"; "Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na wskutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek; bezprzedmiotowość decyzji powstaje zawsze po jej wydaniu". Zdaniem Kolegium brak jest podstaw aby uznać decyzję z dnia [...]listopada 2003r. znak:[...] za bezprzedmiotową. Brak jest przesłanek do stwierdzenia, że zmiany stanu faktycznego albo zmiany w obowiązującym stanie prawnym uniemożliwiają wykonanie decyzji, a tylko takie przypadki w niniejszej sprawie mogłyby spowodować wydanie decyzji w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Działanie organu I instancji w istocie oznacza, iż uchyla się on od wszczęcia postępowania egzekucyjnego (pomimo tego, że jest w tej sprawie wierzycielem) wobec osób zobowiązanych decyzją ostateczną. jednocześnie jednak wskazano, że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ) przewidują możliwość umorzenia postępowania egzekucyjnego, jeżeli tylko obowiązek wykonany został przed wszczęciem postępowania. Żaden przepis obowiązującego prawa nie zobowiązuje do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanej w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. nr 115, poz. 1229 z poz. zm.). Kolejną przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest istnienie interesu społecznego lub interesu strony. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ze względu na interes strony bądź interes społeczny w sytuacji, gdy w postępowaniu występują podmioty o sprzecznych interesach jest niezmiernie trudne. Niemniej jednak organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie wykazał na istnienie interesu stron, jak również interesu społecznego, a ma to w tym kontekście znaczenie decydujące. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie dotknięte jest daleko idącymi brakami. Wójt Gminy Z. powinien ponownie rozważyć niniejszą sprawę i ustalić, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. zarzucając jej naruszenie art. 162 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 prawa wodnego. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonało oceny faktów, skupiając się jedynie na analizowaniu art. 162 k.p.a. W szczególności nie wyjaśniło "jaka krzywda dzieje się S. i A. M. i nie stwierdziło, że nowa decyzja Wójta Gminy Z. z dnia 9 listopada 2005 r. zmienia na niekorzyść sytuacje którejkolwiek ze stron, a zwłaszcza Państwa A. i S. M.". Stan faktyczny w 2005 r. różni się od stanu istniejącego w dacie wydawania decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 29 ust. 3 prawa wodnego wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zobowiązać do przywrócenia stanu poprzedniego albo do wykonania urządzenia zapobiegającego zmianie stosunków wodnych. W omawianej sprawie Wójt Gminy Z. skorzystał z pierwszej możliwości, natomiast skarżący wykonał na swojej działce stosowne urządzenie (murek). Skarżący uważa, że skoro wypełnił obowiązek wynikający z art. 29 ust. 3 prawa wodnego, to decyzja zobowiązująca go do przywrócenia stanu poprzedniego stała się bezprzedmiotowa. Ponadto decyzja organu I instancji leżała w interesie skarżącego i nie naruszała interesu jego sąsiadów ani interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazało, że w czasie postępowania zmierzającego do wydania decyzji z dnia 16 listopada 2003 r. skarżący w trakcie wizji lokalnej w dniu 16 października stwierdził, że wykona mur ogrodzeniowy, który zniweluje negatywne skutki podniesienia przez niego terenu. organ I instancji nie uwzględnił jednak tego wniosku i zobowiązał M. W. do wywiezienia ziemi z jego posesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola nie wykazała naruszeń prawa materialnego ani też naruszeń przepisów postępowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Kolegium słusznie przyjęło, że decyzja I instancji została wydana bez wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i bez dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy Z. stwierdzono, że M.W. wybudował ogrodzenie trwałe na podmurówce betonowej. Ponieważ wyeliminował w ten sposób możliwość zalewania gruntu S. i A. M., obecnie już nie zachodzi konieczność przywrócenia stanu poprzedniego poprzez wywiezienie ziemi z działki M.W. Oznacza to bezprzedmiotowość decyzji nakazującej M.W. zwiezienie ziemi i dlatego decyzja Wójta z 2003 r. stała się bezprzedmiotowa. Organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę, że decyzja I instancji powołuje się na istnienie tylko pierwszej z przesłanek wskazanych w art. 162 k.p.a. tj. bezprzedmiotowości decyzji, pomijając całkowicie kwestię drugiej przesłanki (przepis szczególny, interes społeczny albo interes stron). W niniejszej sprawie kwestia wyważenia interesu stron jest szczególnie istotna, bowiem z akt sprawy wynika, że interesy skarżącego oraz interesy S. i A. M. są sprzeczne. W odwołaniu, jak również wcześniej w trakcie wizji przeprowadzanych przez organ I instancji na gruncie S. i A. M. kwestionowali ustalenie Wójta, że wykonanie przez skarżącego ogrodzenia wyeliminowało zagrożenie zalewania ich działki przez wody opadowe. Wielokrotnie domagali się oni wykonania decyzji z dnia [...]listopada 2003 r. - także w czasie, gdy murek odgradzający ich działkę od działki skarżącego był już wybudowany (np. w pismach z dnia 25 czerwca 2004 r. - k. 14 akt administracyjnych, z dnia 17 stycznia 2005 r. - k. 17 akt administracyjnych, w czasie wizji w dniu 18 października 2005 r. - k. 38 akt administracyjnych). W tej sytuacji należało dokładnie zbadać ich racje, podczas gdy organ I instancji ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia, że po wykonaniu murku ich nieruchomość nie będzie zalewana. Kwestia bezprzedmiotowości decyzji została przez organ I instancji również potraktowana zbyt pobieżnie. Także w tym zakresie Sąd podziela rozważania i wskazania organu odwoławczego. Warto również zauważyć - na co zwróciło uwagę Kolegium w odpowiedzi na skargę - że przed wydaniem decyzji z [...]listopada 2003 r. M.W. proponował, że wykona murek ogrodzeniowy, co w przyszłości wyeliminuje niebezpieczeństwo zalewania sąsiadów. Wójt Gminy Z. stwierdzając naruszenie stosunków wodnych przez M. W. mógł mu nakazać albo przywrócenie stanu poprzedniego, albo też - uwzględniając wniosek skarżącego - mógł nakazać wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 prawa wodnego). Organ ten nie uwzględnił jednak wniosku M.W. i nakazał zwiezienie ziemi, a nie wykonanie urządzenia zabezpieczającego przed zalewaniem sąsiadów. Trudno zrozumieć dlaczego po wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego organ I instancji unika jej wykonania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarga M.W. jest bezzasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).