II SA/Kr 357/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy pieniężnej skargę oddala. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 3 października 2017 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie o przyznanie A.T. pomocy pieniężnej ze środków budżetowych znajdujących się w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Po rozpoznaniu wniosku A.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r., Nr [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję. W jej uzasadnieniu organ administracji publicznej stwierdził, że w dniu 7 lipca 2017 roku A.T. złożył do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej na podstawie ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. 2015 r. póz. 693 ze zm.), zwaną dalej "Ustawą o działaczach opozycji antykomunistycznej". Zgodnie z art. 7 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej: prawo do pomocy pieniężnej przysługuje działaczowi opozycji antykomunistycznej lub osobie represjonowanej z powodów politycznych o potwierdzonym statusie działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, zwanym dalej "osobą uprawnioną". Natomiast zgodnie z art. 8 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej pomoc pieniężna jest przyznawana przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zwanego dalej Szefem UdSKiOR na wniosek osoby uprawnionej. A.T. na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy pieniężnej nie posiadał potwierdzonego przez Szefa UdSKiOR statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Zaznaczono, że postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie pomocy pieniężnej i w sprawie o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej i/lub osoby represjonowanej politycznie nie są tożsame i kończą się wydaniem dwóch odrębnych decyzji administracyjnych. Zgodnie z przepisami ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej z wnioskiem o przyznanie pomocy pieniężnej mogą wystąpić wyłącznie osoby uprawnione, to znaczy osoby posiadające już potwierdzony decyzją Szefa UdSKiOR status działacza opozycji antykomunistycznej i/lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W dniu 23 listopada 2017 roku wystosowano do strony pismo informujące, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 3 października 2017 roku Nr [...] zostało zakończone postępowanie wyjaśniające oraz informujące stronę o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wyznaczając termin na skorzystanie z ww. prawa do dnia 22 grudnia 2017 roku. Tym samym pismem wskazano przesłanki prawa materialnego, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Osoba, która nie posiada statusu działacza opozycji antykomunistycznej i/lub osoby represjonowanej z powodów politycznych nie może być stroną postępowania administracyjnego o przyznanie pomocy pieniężnej, nie ma bowiem interesu prawnego, który zawsze wynika z określonego przepisu prawnego. Stroną postępowania w pojęciu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., póz. 1257 ), zwanej dalej: "k.p.a.", jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 1999 r,, IV SA 2164/97). W przypadku postępowania o przyznanie pomocy pieniężnej interes prawny posiadają wyłącznie osoby o potwierdzonym statusie działacza opozycji antykomunistycznej i/lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, co wynika wprost z art. 7 Ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (wyrok NSA z 27 stycznia 1998 r., l SA/Łd 1025/96, LEX nr 1690657). Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Do dnia wydania niniejszej decyzji wnioskodawca nie uzyskał potwierdzenia statusu działa opozycji antykomunistycznej i/lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, nie posiada zatem przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym przed Szefem UdSKiOR o przyznanie pomocy pieniężnej. W przypadku ustalenia w toku postępowania, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony organ umarza postępowanie (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9). Decyzja o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie była zatem podyktowana wniesieniem żądania przez osobę nieposiadającą legitymacji procesowej strony. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.T. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie postanowienia z dnia 03.10.17 r. Nr [...] , uchylenie postanowienia z dnia 05.10.17 r. Nr [...] W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone decyzja nie odpowiada prawu, w szczególności z tego względu, że w części orzekającej zawiera błąd formalno-prawny polegający na braku określenia, że postępowanie niniejsze zostało wszczęte w dniu 20.06.17 r., w związku z wnioskiem strony z dnia 20.06.17 r., przesłanym do Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, przesyłką poleconą nadaną w polskim urzędzie pocztowym, co oznacza, że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego zostało wszczęte w dniu 20.06.17r. Dalej skarżący podniósł, że posiada interes formalno- prawny w rozumieniu art. 28 Kpa (Dz.U. z 2017r, póz. 1257), aby zaskarżona decyzja z dnia 28.12.17 r. obejmowała okres wypłaty świadczenia od dnia 20.06.17 r., albowiem jest on stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o statusie działacza opozycji antykomunistycznej. Ponadto zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a to art. 7, 77 i 107 Kpa oraz w związku z przewlekłością rozpoznania sprawy. W dniu 28 września 2018 r. pełnomocnik skrzącego złożył pismo procesowe w którym poparł skargę złożona prze skarżącego osobiście oraz dodatkowo podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa poprzez niezastosowanie instytucji zawieszenia postępowania w sytuacji gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu o stwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej politycznie. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. póz. 1302) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności należy przytoczyć przepisy, na podstawie których skarżący złożył wniosek z dnia 7 lipca 2017 r. (data wpływu do organu) o pomoc pieniężną oraz o ustalenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustalenie statusu (...) został wyłączony do odrębnego postępowania, a w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie dotyczy wyłącznie świadczenia pieniężnego. Nadto z treści skargi i wcześniejszych pism skarżącego wynika, że wadliwości decyzji upatruje w tym, że na skutek umorzenia postępowania nie będzie mógł uzyskać świadczenia pieniężnego od dnia złożenia łącznego wniosku o ustalenie statutu oraz o świadczenie pieniężne. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r. póz. 693 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, prawo do świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej przysługuje działaczowi opozycji antykomunistycznej lub osobie represjonowanej z powodów politycznych o potwierdzonym statusie działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, zwanym dalej "osobą uprawnioną". Z art. 8 ustawy wynika, że świadczenie pieniężne i pomoc pieniężną przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na wniosek osoby uprawnionej. Tryb uzyskiwania statusu osoby uprawnionej reguluje art. 5 ustawy, zgodnie z którym status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, iż osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 (ust. 1). Status działacza opozycji antykomunistycznej lub* osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza się na wniosek działacza opozycji antykomunistycznej, osoby represjonowanej z powodów politycznych, wdowy lub wdowca po działaczu opozycji antykomunistycznej lub osobie represjonowanej z powodów politycznych lub innego członka rodziny zmarłego działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych (ust. 2). Z zestawienia treści przepisów ustawy o działaczach opozycji oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych wynika, że prawodawca rozróżnił odrębne tryby postępowań, dotyczących: - potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych (art. 5 ust. 1), - przyznania osobie o potwierdzonym statusie działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych prawo do świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej (art. 7 i 8).Każde z wymienionych wyżej postępowań inicjowane jest w drodze oddzielnego wniosku, o jakim stanowi odpowiednio art. 5 ust. 2 ustawy - w odniesieniu do statusu osoby uprawnionej, jak i art. 8 ustawy - w odniesieniu do wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego. W świetle obowiązujących przepisów nie ulega przy tym wątpliwości, że przyznanie świadczenia pieniężnego możliwe jest dopiero po uzyskaniu statusu uprawnionego i złożeniu wniosku (art. 7 w zw. z art. 8 ustawy). Prawodawca wskazał w art. 5 ustawy, że status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych "potwierdza się w drodze decyzji administracyjnej", zatem nie jest tak, że od daty złożenia wniosku o potwierdzenie statusu należy się również świadczenie pieniężne, uregulowane w art. 7-9 ustawy (przyznawane na odrębny wniosek). Stanowiłoby to niedopuszczalną wykładnię contra legem. Jak wynika bowiem z art. 11 ust. 1 omawianej ustawy do świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. póz. 1769 i 1985), zgodnie z którym świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. Innymi słowy, skoro wniosek o świadczenie pieniężne może złożyć wyłącznie "osoba uprawniona" czyli "działacz opozycji antykomunistycznej lub osoba represjonowana z powodów politycznych o potwierdzonym statusie działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych", to organ nie mógł rozpoznać wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pieniężnego, ponieważ status ten nie został potwierdzony na dzień złożenia wniosku. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, stało się to dopiero w dniu 21 lutego 2018 r. (została wydana decyzja administracyjna potwierdzająca status) i dopiero od uprawomocnienia się tej decyzji skarżący stał się "osobą uprawnioną", która może złożyć wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego. Zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa w oczekiwaniu na orzeczenie o potwierdzeniu statusu (choć nieprawidłowe) nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego odnośnie jego daty początkowej, bo ta nie może być wcześniejsza niż data, z którą decyzja o potwierdzeniu statusu stała się ostateczna. Wskazać przy tym należy, że prawidłowym działaniem organu byłoby w niniejszej sprawie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powinno to nastąpić niezwłocznie po wpływie wniosku, z treści którego wynikała ze skarżący wnosi również o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia statusu, a zatem nie ma jeszcze uprawnienia do złożenia wniosku o świadczenie pieniężne. Jednak skoro w dniu 10 lipca 2017 r. organ poinformował skarżącego w trybie art. 36 § 1 Kpa, że nie może załatwić sprawy w terminie wynikającym z art. 35 kpa., to oznaczało, że wykonał już czynność w ramach postępowania, które uznał za wszczęte. Tym samym decyzja umarzająca postępowanie - choć nie do końca prawidłowa - zakończyła je, a uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Decyzja ta bowiem nie zamknęła skarżącemu drogi do wystąpienia o świadczenie pieniężne po uzyskaniu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Przede wszystkim zaś uchylenie tej decyzji przez Sąd w niniejszym postępowaniu nie spowodowałoby, że świadczenie przysługiwałoby skarżącemu od daty złożenia wniosku. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna został oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.