II SA/Kr 357/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 grudnia 2023 r., znak: SKO.ZP/415/532/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej I. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1031 (tysiąc trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 6 maja 2019 r. S. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w K. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na częściach działek nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ew. [...], budowa dróg wewnętrznych, dojazdów, dojść pieszych, placów i infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...],[...], [...],[...],[...], [...],[...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ew. [...] oraz zjazdu z ulicy [...] - na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. . Decyzją z dnia 13 września 2023 r. znak: [...], działając na podstawie art. 105 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) Prezydent Miasta Krakowa umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania, w dniu 14 czerwca 2023 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr CXII/3037/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", w którego granicach znalazł się teren objęty przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego. Jak podał organ, skoro teren, na którym planowana jest inwestycja, tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , znajduje się aktualnie na obszarze obowiązującego od dnia 7 lipca 2023 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", nie zachodzi możliwość ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, a zatem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S. sp. z o.o., która podniosła, że na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. znak: CXIII/3037/23 zostały wniesione skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W razie ich uwzględnienia uchwała ta może być uznana za nieważną. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zawieszenie postępowania. Decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r. znak: SKO.ZP/415/532/2023, działając na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023, poz. 977), uchwały Rady Miasta Krakowa Nr CXIII/3037/23 z dnia 14 czerwca 2023r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze", (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2023 r., poz. 4320) oraz art. 105 w zw. z art. 138 § 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W myśl zaś art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy następuje w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 j.w. Zasadą jest więc, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie, gdy dla danego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś, gdy taki plan obowiązuje, postępowanie oparte na przepisach art. 50 - art. 67 tej ustawy nie może być prowadzone. Kolegium ustaliło, że na terenie, na którym planowana jest inwestycja tj. działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] jedn. ew. [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze", przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXIII/3037/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze". Uchwała ta została promulgowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2023r., poz. 43208 Przedmiotowy plan obowiązuje od dnia 7 lipca 2023 r. W ocenie organu odwoławczego zasadnie przyjął organ I instancji, iż brak jest merytorycznych podstaw prawnych do procedowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] jedn. ew. [...], które objęte są ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może być bowiem wydana jedynie w odniesieniu do obszaru, na którym plan miejscowy nie obowiązuje. Wejście w życie planu w toku postępowania powoduje konieczność umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność złożenia skargi do sądu na ww. plan miejscowy. Na powyższą decyzję I. sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: 1) art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 4 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i utrzymanie w mocy decyzji I instancji umarzającej postępowanie, pomimo zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Zakamycze" uchwalonego uchwałą nr CXIII/3037/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. w zakresie dotyczącym nieruchomości objętych decyzją, przy pominięciu, że: a) stwierdzenie nieważności tego planu będzie następowało z mocą wsteczną, a więc zaskarżoną uchwałę należy traktować, jakby nigdy nie została podjęta, b) zgodnie z powołanymi wyżej przepisami p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, - co powoduje, że brak było podstaw do umorzenia postępowania przez Organ I instancji do czasu rozpoznania skargi na uchwałę nr 0X111/3037/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r., w zakresie w jakim odnosi się ona do nieruchomości objętych postępowaniem. 2) art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 k.p.a. i zaniechanie zawieszenia postępowania przez organem I instancji do czasu rozpoznania skarg na ww. uchwałę nr CXIII/3037/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r., wniesionych przez S. spółka z organiczną odpowiedzialnością sp.k. i I. M.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tak zakreślonych ramach skarga zasługiwała na uwzględnienie, jakkolwiek uchylenie decyzji nie nastąpiło z przyczyn w niej podanych. Skarżąca kwestionowała mianowicie zasadność wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wydanej na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.zp.), z których wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko wówczas, gdy na określonym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził natomiast, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez organ odwoławczy doszło do istotnych naruszeń przepisów postępowania, które uniemożliwiają merytoryczne odniesienie się do zaskarżonej decyzji. Dla wykazania tych uchybień zasadne jest przedstawienie toku czynności podejmowanych w sprawie: Rozpocząć trzeba od tego, że S. spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w K. zwróciła się do Prezydenta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na częściach działek nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ew. [...], budowa dróg wewnętrznych, dojazdów, dojść pieszych, placów i infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...],[...], [...],[...],[...], [...],[...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ew. [...] oraz zjazdu z ulicy [...] - na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. . Spółkę w tym postępowaniu reprezentował A. T. (pełnomocnictwo – k. 15 akt adm.), a następnie także radca prawny K. S. (pełnomocnictwo – k. 295). Decyzją z 13 września 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa umorzył postępowanie w ww. sprawie, jak wskazał, na wniosek S. Sp. z o.o., działającą przez pełnomocników – r. pr. K. S. oraz A. T.. Pismem z 21 września r. pr. K. S. poinformowała, że zakres udzielonego jej umocowania obejmował jedynie postępowanie wpadkowe w sprawie, nie zaś doręczanie decyzji kończących sprawę (k. 465), jednocześnie przedkładając wypowiedzenie pełnomocnictwa skierowane do S. spółka z o.o. spółka komandytowa (k. 468). Odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z 13 września 2023 r. złożyła S. sp. z o.o. z siedzibą w K. (k. 475). Po wniesieniu odwołania adw. P. T. przedłożyła pełnomocnictwo udzielone jej przez S. sp. z o.o. (k. 527). Decyzją z 22 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w mocy, jak wskazano, po rozpoznaniu odwołania inwestora – I. Sp. z o.o. (k. 569). Również z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ przyjął, iż odwołanie wniosła I. Sp. z o.o., która to spółka następnie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Decyzję skierowano do pełnomocnika I. Sp. z o.o. adw. P. T.. Znowu na elektronicznym potwierdzeniu odbioru (k. 573) jako adresata oznaczono P. T. jako pełnomocnika S. sp. z o.o. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w toku postępowania odwoławczego doszło do istotnego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Z art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że prawo wniesienia odwołania od decyzji przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania. Podmioty, które nie brały udziału w postępowaniu w pierwszej instancji mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym do wniesienia odwołania dla innych stron postępowania. Proceduralną konsekwencją powyższego jest konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A.Golęba, Komentarz do art. 134, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2019). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Wobec tego kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie zbadał, czy odwołująca się spółka S. sp. z o.o. jest legitymowana do wniesienia odwołania, następnie skierował swoją decyzję do I. sp. z o.o. Jednocześnie organ pominął, że wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie był inny podmiot, a mianowicie, S. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. . Podczas rozprawy przed tut. Sądem pełnomocnik skarżącej I. sp. z o.o. podnosiła, że reprezentowana przez nią spółka jest inwestorem w przedmiotowej sprawie. Rzecz jednak w tym, że z akt sprawy nie wynika, by doszło do przekształceń podmiotowych po stronie inwestora, którym – według akt administracyjnych – pozostaje S. sp. z o.o. sp. k. Sąd zauważa natomiast, na podstawie danych w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, że wymienione powyżej spółki, choć osobowo ze sobą powiązane, stanowią odrębne byty - spółki prawa handlowego: S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zarejestrowana jest w KRS pod numerem: [...], S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa – po numerem: [...], zaś I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, zarejestrowana jest w KRS pod numerem: [...]. Wobec powyższego ponownie orzekając w sprawie organ odwoławczy wyjaśni, czy podmiot, który wniósł odwołanie był do tego legitymowany, a następnie przeprowadzi postępowanie odwoławcze, uwzględniając konieczność prawidłowego określenia aktualnego kręgu stron postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.