II SA/Kr 358/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: NSA Izabela Dobosz AWSA Inga Gołowska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi S.D. i W.D. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej S.D. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z [...] 2006 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.), w związku z art. 104 kpa odmówił zwrotu na rzecz J. S. , W. D. , S. D. i U. M. części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], w granicach wywłaszczonych na własność Skarbu Państwa parcel katastralnych [...]. kat. [...] o pow. 0,0078 ha i [...] kat. [...] o pow. 0,0079 ha, b. gm. kat. [...]. Starosta [...] podał, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek J. S. z [...] 1992 r., który wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości podając, iż pomimo upływu 15 lat od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu, nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją wywłaszczeniową. Pismem z [...] 1998 r. do postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przyłączyli się U. M., J. S. oraz W. D. Organ l instancji wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpić mogą wszyscy jej poprzedni współwłaściciele lub w razie ich śmierci, wszyscy ich sądownie ustaleni spadkobiercy. Powyższy przepis prawny w sposób precyzyjny określa krąg podmiotów, mogących żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mających czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie. Zgodnie z tym przepisem prawnym legitymację taką posiada poprzedni właściciel nieruchomości, a w razie jego śmierci - spadkobierca, tj. osoba, która pod tytułem ogólnym przejęła majątek byłego właściciela (Tadeusz Woś "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości" Warszawa 1998 r. s. 167). Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w takiej sprawie jest zatem ustalenie, czy z wnioskiem o zwrot wystąpiła legitymowana do tego osoba i w razie stwierdzenia braków w tym zakresie wezwanie wnioskodawcy do ich usunięcia wraz z odpowiednim pouczeniem. Zgłoszenie wniosku przez uprawniony podmiot jest podstawą rozpoznania sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Formalności dotyczące ustalenia kręgu uprawnionych nie są obojętne dla sprawy zwrotu nawet wówczas, gdy sam wniosek merytorycznie jest bezzasadny. 1 Organ l instancji na podstawie skróconego odpisu aktu zgonu z [...] 2005 r. nr [...] wydanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] ustalił, że jedna ze stron postępowania J. S. zmarła w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. W związku z powyższym pismem z [...] 2005 r. organ l instancji zwrócił się do stron tego postępowania z prośbą o nadesłanie, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania tego pisma, oryginału (potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii) prawomocnego postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S. , pod rygorem wydania decyzji w oparciu o dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Pismem z [...] 2006 t. S. D. i U. M. zawnioskowały o "wydanie pozytywnej decyzji zwrotu wymienionej działki bez, uwzględnienia części przypadającej z tej działki J. S. i ewentualnym jej spadkobiercom ". Dodatkowo organ l instancji pismem z dnia [...] 2005 r. wezwał występujących z wnioskiem o zwrot w/w nieruchomości do poinformowania o prowadzonym postępowaniu jej pozostałych poprzednich współwłaścicieli, tj.: M. S. , L. B. , E. B. i M. B. oraz E. S. , H. S. i J. S. , celem ewentualnego przyłączenia się do prowadzonego postępowania, albo w razie ich śmierci, o nadesłanie oryginałów (potwierdzonych za zgodność z nimi kopii) prawomocnych postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadków po tych osobach. Jednocześnie poinformowano strony, iż w razie nie zastosowanie się do tej prośby w terminie czternastu dni od dnia otrzymania tego pisma, zostanie wydana decyzja w oparciu o dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Pismem z [...] 2005 r. wnioskodawcy poinformowali organ prowadzący postępowanie, że nie są im znane aktualne miejsca zamieszkania w/w osób, w związku z czym nie są w stanie uzupełnić żądanych braków. W związku z tym, iż braki nie zostały w zakreślonym terminie uzupełnione, a ze stosownym wnioskiem nie wystąpiły wszystkie legitymowane do tego osoby, Starosta [...] stwierdził, że okoliczność ta stanowi przeszkodę do rozpoznania zgłoszonego roszczenia i jednocześnie prowadzić musi do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Orzekł w tym przedmiocie wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] 2006 r. Odwołanie od tej decyzji wnieśli S. D. , U. M. , J. S. , W. D. Skarżący podali, że na podstawie zapisów w księgach katastralnych i decyzjach sądu, przyznających im prawo spadkowe do w/w działek w ściśle określonej wysokości można bez konieczności uwzględnienia J. S. i jej spadkobierców podjąć decyzję o zwrocie określonych części wywłaszczonych działek. Zdaniem skarżących organ administracji rozpoznając sprawę wykazał się brakiem dobrej woli w jej załatwieniu na korzyść skarżących. Dodatkowo skarżący podali, że do dnia dzisiejszego nieruchomość nie została wykorzystana na cele wywłaszczeniowe. Wojewoda [...] decyzją z [...] 2007 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda [...] podał, że rozpoznając sprawę ponownie w granicach zakreślonych przez postępowanie administracyjne toczące się przed organem l instancji nie stwierdził, aby Starosta [...] wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego czy postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy potwierdził stanowisko zajęte przez Starostę [...] podkreślając, iż czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tego tytułu posiada poprzedni właściciel nieruchomości, a w razie jego śmierci spadkobierca. Jeżeli spadkobierców jest kilku, niezbędna jest zgoda wszystkich (T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" Warszawa 2004 r., s. 179). Prawną formą udokumentowania spadkobrania po poprzednim właścicielu jest przedstawienie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wydanego przez sąd rejonowy właściwy wg ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy. Jeżeli wywłaszczono nieruchomość, do której prawo własności przysługiwało kilku osobom, to wprawdzie samo postępowanie o zwrot może być wszczęte na wniosek jednego ze współwłaścicieli lub spadkobierców, jednak w trakcie postępowania wszyscy właściciele lub spadkobiercy muszą taki wniosek poprzeć dla jego skuteczności. Brak zgody wszystkich poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców na zwrot nieruchomości, w świetle zapisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości i wobec jej zaistnienia organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Podzielając pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 19 marca 2002 r., sygn. akt II SAB/Kr 145/01 organ odwoławczy uznał, że nie jest elementem formalnym wniosku o zwrot nieruchomości wykazanie następstwa prawnego po poprzednim właścicielu nieruchomości. Niewykazanie następstwa prawnego po właścicielu wywłaszczonej nieruchomości prowadzi natomiast do odmowy zwrotu nieruchomości". Podobnie należy przyjąć w przypadku, jeśli z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpił tylko jeden lub niektórzy z poprzednich współwłaścicieli nieruchomości, a pozostali do tego wniosku się nie przyłączyli. Skargę od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli S. D. i W. D. , którzy domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu l instancji. Skarżący zarzucili organom administracji naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603 ze zm.) poprzez odmowę zwrotu części działki nr [...] obr. Nr [...] oraz 15 § 1 pkt 1 kpa poprzez niezastosowanie go w sprawie. Skarżący podali, że organy administracji winne były w pierwszej kolejności ustalić czy wniosek w przedmiocie zwrotu nieruchomości jest zasadny. Bez takiego ustalenia organ l instancji nie powinien był wydać merytorycznej decyzji. W ocenie skarżących Starosta [...] winien był zawiesić postępowanie administracyjne, aby ustalić następców prawnych J. S. a nie dopuścić do wydania decyzji merytorycznej decyzji. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603 ze zm.) z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpić mogą wszyscy jej poprzedni właściciele lub w razie ich śmierci, wszyscy ich sądownie ustaleni spadkobiercy. Tym samym osoby te są stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli spadkobierców jest kilku, niezbędna jest zgoda wszystkich spadkobierców. W przypadku braku takiej zgody również możliwe jest uzyskanie orzeczenia sądowego zastępującego oświadczenie woli spadkobierców nie wyrażających zgody na zwrot nieruchomości, jak również umowne upoważnienie niektórych spadkobierców do dochodzenia takiego zwrotu. Wobec powyższego w postępowaniu o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 w/w ustawy w pierwszej kolejności należy ustalić właścicieli nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia, gdyż tylko oni lub ich spadkobiercy są uprawnieniu do żądania zwrotu takiej nieruchomości. Przy tym obowiązek ustalenia tych osób ciąży na organie, który prowadzi postępowanie o zwrot nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2005 r. l SA/Wa 382/04, Lex nr 189027). Nie było zatem prawidłowe wezwanie skarżących do dostarczenia oryginału (potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii) prawomocnego postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S., pod rygorem wydania decyzji w oparciu o dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Rygor taki nie powinien być stosowany w takiej sytuacji. W przypadku bowiem braku wskazania spadkobierców zmarłej strony, postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu (art. 97 § 1 pkt 1 kpa). Niezależnie od tego, jak wynika z akt niniejszej sprawy, postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości toczyło się między innymi na wniosek J. S. z [...] 1998 r. W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego organ l instancji wysłał do J. S. postanowienie z [...] 2004 r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Przesyłka pocztowa wysłana do uczestniczki postępowania powróciła z adnotacją poczty, że "adresat zmarł". Ze znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego (k. 80) odpisu aktu zgonu z [...] 2005 r. nr [...] wydanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] wynika, że J. S. zmarła [...] 2004 r. w [...], a więc już w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 97 § 1 pkt. 1 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 kpa). Zgodnie zatem z art. 97 § 1 kpa organ administracyjny w razie wystąpienia jednej z wyliczonych podstaw obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Z urzędu, więc w trakcie postępowania ma obowiązek zbadać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. W niniejszej sprawie organ l instancji ustalił, że jedna ze stron postępowania zmarła i nie zawieszając postępowania administracyjnego rozstrzygnął sprawę merytorycznie. W takiej zaś sytuacji, skoro zaistniały przesłanki z art. 97 § 1 pkt 1 kpa, winien zawiesić postępowanie administracyjne do czasu ustania przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania. Zaniechanie zawieszenia postępowania w takim przypadku i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy bez udziału następców prawnych strony zmarłej w toku postępowania, jak również prowadzenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez udziału wszystkich poprzednich jej współwłaścicieli bądź ich następców prawnych jest naruszeniem prawa postępowania administracyjnego, stanowiącym podstawę do wznowienia tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Zgodnie zaś z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Powyższe wadliwości postępowania administracyjnego powinny zostać usunięte w toku ponownego rozstrzygania sprawy. Wobec wskazanych wyżej okoliczności orzeczono, jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.