II SA/Kr 358/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Malgorzata Brachel –Ziaja WSA Ewa Rynczak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 grudnia 2010r., Nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego skargę oddala Decyzją Nr [....] z dnia 13 marca 2009 r., znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) i art. 104 k.p.a., nakazał inwestorowi: A.F. i S.F. , przywrócenie do stanu poprzedniego lokalu nr [....] w budynku przy ul. [....] w K. poprzez rozbiórkę: ścian działowych, antresoli, pawlacza, kominka, c.o. oraz noworozprowadzonych instalacji wod.-kan i elektrycznej, wykonanych od grudnia 1998 r. w budynku zabytkowym bez decyzji pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie prowadzone jest z wniosku z dnia [....] grudnia 1998 r. T.B. , współwłaściciela budynku przy ul[....] w K. Przedmiotowy budynek przy ul. [....] jest obiektem wpisanym do rejestru zabytków pod nr [....] i znajduje się w obrębie układu urbanistycznego miasta K. w granicach [....] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [....] wpisanego na l Listę Światowego Dziedzictwa [....] oraz w obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków - historyczny zespół miasta na mocy zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Obiekt podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz. U. z dnia 17 września 2003r. ze zm.). Oznacza to, iż prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie wymaga uprzedniego uzyskania stosownego pozwolenia [....] Wojewódzkiego konserwatora Zabytków a następnie pozwolenia Wydziału Architektury Urzędu Miasta K. W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego stwierdził prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę - polegających na wykonaniu ścianek działowych w lokalu nr [....] . Decyzją nr [....] znak [....] z dnia 8 marca 1999 r. organ nadzoru budowlanego nakazał inwestorom rozbiórkę ścianek działowych w lokalu nr [....] usytuowanym na I piętrze budynku przy ul. [....] w K. W/w decyzja została utrzymana w mocy decyzją MWINB w K. z dnia 11 maja 1999 r. znak [....] . Zobowiązani wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 18 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1235/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpatrując ponownie sprawę PINB w dniu [....] lipca 2008 r. dokonał ponownych oględzin lokalu nr [....] i zanalizował zgromadzony materiał dowodowy. Ustalono, iż roboty w lokalu nr [....] prowadzone są od grudnia 1998r., obejmują wykonanie ścian działowych przy zmianach ich lokalizacji, wykonanie drewnianej antresoli nad częścią wewnętrznego korytarza wydzielonego ścianą działową i dostępnej schodami usytuowanymi w jednym z pomieszczeń oraz pawlacza nad pozostałą częścią korytarza , rozprowadzenie instalacji elektrycznej, wod.- kan., c.o., wykonanie kominka w jednym z pomieszczeń. Roboty te nie zostały zakończone - w części lokalu nr [....], określanej jako [....] , nie zostały zakończone roboty wykończeniowe pomieszczeń przeznaczonych na łazienkę i wc. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2009 r. znak [....] PINB w K. Powiat Grodzki wstrzymał roboty budowlane prowadzone w lokalu nr [....] , zobowiązał inwestora do zabezpieczenia lokalu j.w. przed dostępem osób postronnych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w PINB inwentaryzacji architektoniczno- budowlanej wykonanych robót, ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości i sposobu wykonania wszystkich robót budowlanych i instalacyjnych, oceniającej wpływ wykonanych robót na elementy konstrukcyjne i statykę budynku, zgodność ich wykonania z przepisami w vtym techniczno- budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej , określającej - w razie stwierdzenia nieprawidłowości - rodzaj, zakres i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie robót bądź obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe dokumenty, z uwagi na to iż budynek przy ul. [....] w K. jest obiektem wpisanym do rejestru zabytków winny posiadać uzgodnienie [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Żądane dokumenty nie zostały przedłożone. Pismem z dnia [....] 2009r. inwestor zwrócił się do organu o wyjaśnienie możliwości wykonania inwentaryzacji wykonanych robót, przedkładając nieuwierzytelnione kopie: - pierwszej strony decyzji Prezydenta Miasta K. znak: [....] z dnia 3 sierpnia 2000r o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego p.n. remont lokalu mieszkalnego nr [....] w budynku przy ul. [....] obejmujące wykonanie robót budowlanych: montaż ścianek działowych z płyt gipsowo- kartonowych, wyburzenie ścianki działowej w łazience, remont bieżący ścian i podłóg, - zezwolenia konserwatorskiego nr [....] z dnia 27 marca 00 na wykonanie prac w budynku przy ul. [....] w K. w zakresie remontu bieżącego, w oparciu o opracowanie "Kamienica mieszk. usługowa , [....] ul. [....] mieszkanie nr [....] remont bieżący - projekt budowlany", sporządzony przez arch. L. K. i M. K. Odnosząc się do w/w wniosku PINB podał, iż inwentaryzacja lokalu nr [....] winna odwzorowywać jego obecny stan faktyczny, z uwzględnieniem wszystkich robót wykonanych od grudnia 1998 r. w tym robót określonych w wyżej powołanym projekcie budowlanym, wykonanym przez arch. L.K. i M.K. Zmiana terminu przedłożenia żądanych przez PINB dokumentów nie jest dopuszczalna z uwagi na przepisy ustawy Prawo budowlane, które termin 30 dni wskazany w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych określają jako termin zawity. Organ nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu naprawczym zobligowany jest ocenić, czy już wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego oraz nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla mienia bądź ludzi. Na organie więc ciąży prawny obowiązek doprowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej to jest w trybie art. 50 ust. pkt 1 ustawy Prawo budowlane do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w ramach realizacji robót budowlanych na inwestorze spoczywa obowiązek uzyskania stosownej zgody właściwego organu na ich wykonanie. Odstępując tego obowiązku inwestor w razie zrealizowania robót budowlanych winien liczyć się z możliwością prowadzenia postępowania w tym przedmiocie w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Z uwagi, iż inwestor nie wypełnił obowiązków wynikających z treści przepisu art. 50 ust. 3 ustawy organ nadzoru budowlanego I instancji jest wprost zobligowany do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 ustawy. Od powyższej decyzji odwołali się S.F. i A.F. , zarzucając iż organ I instancji nie uwzględnił faktu, choć wzmiankowano o nim w uzasadnieniu decyzji, iż inwestorem w okresie do którego odnosi się decyzja był również T.B. , a mając na uwadze nakazanie rozbiórki również elementów, które zostały wykonane przez niego i znajdują się w jego użytkowaniu lub stanowią faktyczną granicę użytkowanych przez różne strony lokali, decyzja winna również obejmować jego osobę. Odwołujący podali również, iż są w trakcie sporządzania inwentaryzacji w celu legalizacji wszystkich prac dokonanych w lokalu, a następnie faktyczne zakończenie niezbędnych robót. Odwołujący zarzucili również, że decyzja nie jest prawidłowa ze względu na brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które odnosiłoby się do wszelkich aspektów i dokumentów niniejszej sprawy, co w efekcie nie pozwala ocenić zasadności i słuszności podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, z uwagi na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w niniejszej sprawie, doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach ogólnych działu I k.p.a. Decyzją z dnia 27 grudnia 2010r. znak: [....] , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 51, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja nakładająca na stronę obowiązek dokonania rozbiórki powinna szczegółowo określać zakres rozbiórki, być zrozumiała dla strony i jednocześnie nadawać się do wyegzekwowania. Skarżona decyzja nie spełnia tych warunków m. in. w odniesieniu do ścianek działowych; w wyrzeczeniu decyzji nie określono konkretnie, które ścianki podlegają rozebraniu. W uzasadnieniu nie odniesiono się, czy sporna ścianka pomiędzy lokalem "[....] " i mieszkaniem oznaczonym jako nr "[....] " zajmowanym przez T.B. również objęta jest obowiązkiem rozbiórki nałożonym na inwestorów w przedmiotowej sprawie, czy też w jej sprawie prowadzone jest odrębne postępowanie. Z decyzji nie wynika również, czy nakazem rozbiórki objęte są ścianki działowe opisane w załączniku do protokołu z oględzin z dnia [....] 2008 r. jako ścianki działowe wydzielające z lokalu, w którym prowadzone są roboty będące przedmiotem analizy w prowadzonym postępowaniu, jako "część lokalu nr [....] ". W tym zakresie bowiem nie zostały przeprowadzone ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, kto był inwestorem tych robót, na czym polegała samowola oraz jaki był jej zakres. Tę okoliczność można prawidłowo ustalić dokonując oględzin lokalu nr [....] , co dotąd nie było przedmiotem rozpoznania. W żadnym jednak razie bez poczynienia ustaleń tym zakresie nie można uznać, że decyzja dotycząca obowiązku wyburzenia ścianek jest prawidłowa, skoro decyzja nie wyłącza tego fragmentu od rozbiórki, a jednocześnie niedopuszczalne byłoby nakazanie dokonania rozbiórki części pozostającej w użytkowaniu przez osobę zajmującą lokal nr [....] i w tym zakresie słuszny jest zarzut podnoszony przez odwołujących się. Dalej organ wskazał, że NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 18 marca 2003 r., sygn. akt II SA.Kr.1235/99 zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia oznaczenia numerycznego lokalu, gdyż organ posługuje się oznaczeniem nr [....] bez wskazania dokumentu, podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że lokal, w którym prowadzone są roboty, posiada nr [....] (k. 301 akt I inst.). Decyzją z dnia 25 lipca 1978 r. dokonano przydziału lokalu użytkowego oznaczonego nr [....] w budynku przy ul. [....] dla Spółdzielni [....] (k. 166 akt I inst.); w budynku przy [....] znajduje się zaś inny lokal o nr [....] , na co wskazuje decyzja o przydziale z dnia [....] lipca 1955 r. na rzecz Z.C. (k. 167 akt I inst.). W decyzji o przydziale lokalu z dnia [....] 1978 r. na łączną powierzchnię lokalu nr [....] - 142,48 m2 składały się dwa pomieszczenia; (k. 166 akt I inst.). W akcie notarialnym nabycia udziałów z dnia [....] 1991 r. (Rep. A nr....) o nabyciu udziałów przez S. i H. małżonków F. oraz A. i M. małżonków F. , strony oświadczyły, że w ramach nabytego udziału "zamierzają użytkować cały lokal użytkowy składający się z trzech pokoi, pomieszczenia sanitarnego i WC na I piętrze opisanego budynku o łącznej powierzchni 162,34 m2 [...]". W załączonym do akt sprawy protokole oględzin z dnia [....] 2005 r. znajduje się stwierdzenie, że lokal nr [....] na I piętrze budynku przy ul. [....] , zajmowany przez S. i A. F., posiada numerację [....] i [....] , "powyższe numery zostały nadane w porozumieniu z zarządcą [....] i zgłoszone w urzędzie meldunkowym. Dokument dotyczący nadania powyższych numerów zostanie dostarczony do PINB" (k. 352 akt I inst.). Nie pozyskano do akt takiego dokumentu. Ponadto, w znajdującym się w aktach "zezwoleniu" Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w K. z dnia [....] 1999 r. podano, że wniosek z dnia [....] 1998 r. był złożony przez T.B. zam. przy ul. [....] . (k. 249 akt I inst.). Jednocześnie podano adres administracji budynku: T.B. , ul. [....] . Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie zmiany oznaczeń przedmiotowego lokalu tj. podstawy prawnej jej dokonania i uzyskania odpowiedniego dokumentu. Organ I instancji posiadając informację zawartą piśmie T.B. z dnia [....] 2008 r., że Sąd Rejonowy dla [....] , Wydz. I Cywilny orzeczeniem z dnia 13 lutego 2008r., sygn. akt: I Ns 1/88/S uchylił zarząd i wydał go współwłaścicielom, nie pozyskał do akt tego dokumentu, a ponadto nie poczynił ustaleń, czy przy zmienionym stanie prawnym współwłaściciele ustanowili zarząd, do którego również należało kierować korespondencję w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył T.B. , zarzucając, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, ponieważ nakazuje inwestorom: A.F. oraz S.F. rozbiórkę ścian działowych, antresoli, pawlacza. kominka, c.o. oraz noworozprowadzonych instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej, wykonanych od grudnia 1998 r. Rozstrzygające znaczenie w ocenie skarżącego ma określenie daty po której nastąpiło wykonanie robót budowlanych, na których podjęcie konieczne było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której z kolei nie posiadali inwestorzy. Na tej podstawie organ I instancji jednoznacznie zindywidualizował zakres robót objętych nakazem rozbiórki. Inwestorzy doskonale zdają sobie sprawę z zakresu robót, które prowadzili od grudnia roku 1998. Określenie przez organ I instancji przedmiotowej daty kategorycznie eliminuje możliwość objęcia zakresem rozbiórki ściany pomiędzy lokalem nr [....] . a lokalem mieszkalnym nr [....]. z uwagi na fakt, że przedmiotowa ściana została usytuowana w roku 1992r. W związku z tym nie można uznać, że określenie zakresu robót, które zostały objęte nakazem rozbiórki nie jest precyzyjne i zrozumiałe dla strony, a tym samym możliwe do wyegzekwowania. Faktyczne błędne oznaczenie lokalu nr "[....] ", jako nr ,. [....] ". nie jest istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie wpływa również na fakt wykonania określonych robót bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji dwukrotnie dokonywał oględzin lokalu i prawidłowo określił zakres robót objętych nakazem rozbiórki. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Organ wskazał też, że sam skarżący w skardze kwestionuje numer lokalu w którym ma być wykonane przywrócenie do stanu poprzedniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art.1§ 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja kasacyjna jest prawidłowa i nie narusza prawa. Organ odwoławczy trafnie uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ przekazując sprawę wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa). Zresztą sam skarżący w swojej skardze przyznaje, że organ I instancji błędnie określił numer lokalu mieszkalnego, w którym ma nastąpić przywrócenie lokalu do stanu poprzedniego, tj. nr [....] jako nr [....] . Jednakże skarżący błędnie twierdzi, że ta okoliczność nie jest istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu właśnie precyzyjne określenie numeru lokalu w którym ma być wykonana rozbiórka jest przesłanką mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku jej dobrowolnego niewykonania, organ egzekucyjny nie mógłby skutecznie przeprowadzić ewentualnej egzekucji. W ocenie Sądu już tylko samo błędne wskazanie numeru lokalu mieszkalnego jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż jest to istotne uchybienie. Nietrafny jest też zarzut skarżącego T.B. , że organ I instancji w sposób prawidłowy i jednoznaczny określił zakres robót budowlanych objętych nakazem rozbiórki i to nie budzi żadnych wątpliwości. W ocenie tutejszego Sądu z sentencji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 13.03.2009 r. znak: [....] wynika, że organ nie określił ilości ścianek działowych a także które konkretnie ścianki miałyby podlegać rozbiórce i w jakich pomieszczeniach one się znajdują. Poza tym nie podał w którym pomieszczeniu znajduje się antresola, kominek i czy jest tylko jedna antresola i jeden kominek, ponadto o który pawlacz chodzi (czy jest tylko jeden), a także organ nie określił dokładnie które konkretnie są to linie noworozprowadzonej instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej, znajdujące się w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Na organie administracji spoczywa obowiązek precyzyjnego określenia w osnowie decyzji nałożonego obowiązku aby nie było żadnych w tym zakresie wątpliwości. W ocenie Sądu organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych postępowaniem pierwszoinstancyjnym, w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył sprawę uznając zasadnie, że zebrany materiał dowodowy jest niepełny, wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie i koniecznym było uchylenie w całości decyzji organu I instancji, biorąc też pod uwagę zasadę postepowania administracyjnego - dwuinstancyjności, określoną w przepisie art. 15 kpa. Należy przy tym też zwrócić uwagę na istotny fakt, mianowicie na to, że organy administracji obu instancji przeprowadzały obecnie postępowanie wyjaśniające, po wydaniu wyroku przez tutejszy Sąd w dniu 18.03.2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1235/99. W związku z tym organy były zobowiązane do wykonania wszystkich zaleceń Sądu wskazanych w tym wyroku. Stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że Sąd i organ administracji obecnie orzekający w sprawie związane są tymi wskazaniami i wyrażoną w wyroku oceną prawną. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu lub czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynności są wadliwe. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (por.: postanowienie NSA z dnia 16.02.1998 r., IV SA 975/97 LEX nr 43847, postanowienie NSA z dnia 25.05.2001 r., V SA 355/01 LEX nr 57181, wyrok NSA z dnia 22.03.1999 r., IV SA 527/97 LEX nr 47275). Mając to na uwadze, należy stwierdzić, że organ I instancji nie wykonał wszystkich zaleceń zawartych w wyroku WSA z dnia 18.03.2003 r., sygn. II SA/Kr 1235/99, tym samym naruszył cytowany wyżej przepis art. 153 p.p.s.a, co organ odwoławczy dostrzegł, uchylając decyzję organu I instancji w myśl art. 138§ 2 k.p.a. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wziąć pod uwagę wszystkie wskazania i ocenę prawną wyrażoną w wyroku tutejszego Sądu z dnia 18.03.2003r. sygn. akt II SA/Kr 1235/99. Ponadto organ winien też wnikliwie ustalić poprzedni i obecny stan przedmiotowego lokalu w budynku przy ul. [....] w K. który ma zostać przywrócony do stanu poprzedniego, a także wykonać uchybienia określone w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie 151 p.p.s.a.