II SA/Kr 3583/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Sędziowie AWSA : Mariusz Kotulski Wojciech Jakimowicz Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2005 r. sprawy ze skargi J. D. i M. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżących J. D. i M. D. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IISA/Kr 3583/01 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 14.05.2001r , wydaną na podstawie art.art.103 ust.2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r i art.40 ustawy z dnia 24 października 1974r Prawo budowlane oraz art.104 kpa , nakazał J.D. i M.D. likwidację otworu okiennego istniejącego w ścianie granicznej północnej budynku garażowego usytuowanego w narożniku północno-wschodnim działki oznaczonej nr ew. [....] położonej w O. przy ul. [....] do dnia 31 maja 2001 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał , że przedmiotowy budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974r. , niezgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994r , jak również z warunkami technicznymi poprzednio obowiązującymi - rozporządzeniem z dnia 3 lipca 1980r. Budynek usytuowany jest w granicy działki a w jego ścianie północnej (granicznej) znajduje się otwór okienny. Dlatego też należało wydać decyzję nakazującą wykonanie czynności , które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z przepisami. W odwołaniu od tej decyzji J.D. i M.D. zarzucili , że narusza ona prawo materialne przez błędną wykładnię art.103 w związku z art.48 prawa budowlanego , bowiem art.48 dotyczy rozbiórki a sprawa dotyczy zamurowania otworu okiennego. Podnieśli również , że organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy przez pominięcie , że w dacie budowy garażu działka sąsiednia nr ew. [....], która jest własnością E.M. była własnością odwołujących się. Podali , że przysługuje im "ochrona praw słusznie i prawidłowo wcześniej nabytych", że "legalnie nabyte prawa właścicieli działki nr [....] mogłyby być zakwestionowane wyłącznie przez sąd powszechny na podstawie przepisów kodeksu cywilnego a nie przez organ administracji". Decyzją z dnia 17 października 2001 r znak [....] , na podstawie art. 138 § l pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej treści rozstrzygnięcia i nakazał J.D. i M.D. likwidację otworu okiennego istniejącego w ścianie granicznej północnej budynku garażowego usytuowanego w narożu północno-wschodnim działki nr ew. [....] w terminie do dnia 30 listopada 2001 r. W uzasadnieniu wskazał , że ustaleń co do usytuowania budynku organ I instancji dokonał na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [....].2000r. Datę wykonania obiektu ustalono na podstawie oświadczeń świadków. Postanowieniem z dnia 13.12.2000r wezwano inwestorów do przedłożenia zaświadczenia o zgodności lokalizacji inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. oraz o dostarczenie inwentaryzacji wraz z orzeczeniem technicznym o możliwości bezpiecznego użytkowania obiektu. Przedłożona przez inwestorów inwentaryzacja powykonawcza wymienia istniejące okno w ścianie północnej garażu. Opinia Burmistrza Miasta i Gminy O. stwierdza , że lokalizacja budynku nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art.103 Prawa budowlanego z 1994r , do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust.2 . Przepisu art.48 nie stosuje się do obiektów , których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie wyjaśniające w trybie art.37 Prawa budowlanego z 1974r, a następnie nakazał wykonanie czynności na podstawie art.40 Prawa budowlanego z 1974r. Powyższy nakaz jest słuszny , gdyż ściana będąca w granicy działki jest ścianą oddzielenia pożarowego i konieczne jest, ze względu na § 234 rozporządzenia z dnia 14.12.1994r w sprawie warunków technicznych , doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem poprzez jej zamurowanie. Nadto organ odwoławczy stwierdził , że fakt wybudowania garażu w okresie , gdy działka nr [....] i [....] należała do J.D. i M.D. jest nieistotny w sprawie. Nowe okoliczności jakie zaszły , tj. zmiana właściciela działki oraz inne usytuowanie granic działki stwarzają nową sytuację prawną i narzucają konieczność doprowadzenia budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem. Uwagi E.M. w kwestii rozbudowania przedmiotowego garażu przez J.D. i M.D. w części wybudowanej w lipcu 1998r powinny być wyjaśnione w odrębnym postępowaniu przez organ I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję J.D. i M.D. zarzucili "zupełne nie wyjaśnienie zasadniczych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez pominięcie mającej w sprawie znaczenie daty powstania obiektu , jego zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jego powstania oraz faktu , że obiekt w czasie jego powstania mógł nie odpowiadać nawet wtedy obowiązującym przepisom , ponieważ nie naruszał żadnych interesów właścicielskich i interesów sąsiada , gdyż z woli właściciela mógł być wybudowany tak jak powstał". Nadto powołali się na naruszenie art.107 § 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia nie na temat. Podstawowy argument odwołania zbyto stwierdzeniem , że nie jest istotny. Bezpodstawnie również przyjęto , że zmiana właściciela jest okolicznością nową i działa wstecz. Absolutnie niedopuszczalnym było natomiast nakazanie dokonania czynności z powołaniem się na przepis § 234 rozporządzenia z dnia 14 12.1994r , skoro w dacie powstania garażu przepis ten jeszcze nie istniał. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu niedoszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. Stosownie do art.103 ust.2 prawa budowlanego z 1994r , przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe , czyli art.37 i art.40 prawa budowlanego z 1974r. Skoro przedmiotowy budynek został wybudowany .w latach osiemdziesiątych , na podstawie powyższej regulacji organ winien zastosować więc przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974r. Art. 37 ust. l tej ustawy stanowił , że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państ\vowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nadto , zgodnie z ustępem 2 tego artykułu organ administracji państwowej może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. l. Z przyczyn określonych w ust. l i 2 obiekty budowlane i urządzenia, określone w art. 28 ust. 3, podlegaj ą przymusowej rozbiórce. Przepisami obowiązującymi w dacie budowy obiektu były przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 7 lipca 1980r. W myśl § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki , budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. l mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Przepis § 13 rozporządzenia dopuszczał sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wypadkach takich ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi. Prawidłowe jest zatem ustalenie organu , że usytuowanie budynku narusza powyższe przepisy. Stosownie natomiast do przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 14.12.1994r usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie przeciwpożarowej. Zgodnie z §226 rozporządzenia z dnia 14.12.1994r strefę pożarową może stanowić m.in. budynek albo jego część oddzielona od innych budynków lub innych części budynku elementami oddzieleń przeciwpożarowych bądź też pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalne odległości od innych obiektów budowlanych, określonych w § 270-272. W myśl § 270 rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych, ze ścianami i dachami nie rozprzestrzeniającymi ognia, mogą być sytuowane w odległościach od granicy działki określonych w § 12 ust. 6. Budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki, o odporności ogniowej określonej w § 233, a dla budynków wymienionych w § 213 - o odporności ogniowej 60 min. Przepis § 234 , zastosowany przez organ , reguluje inne kwestie związane z budową ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Jak z kolei wynika z treści art.40 prawa budowlanego z 1974r w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Odpowiedzieć należy na pytanie , które z tych warunków winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie , a co za tym idzie , o zgodności z którymi przepisami /obowiązującymi w dacie budowy , czy też w dacie wydawania decyzji/ , mowa jest w przepisie art.40 prawa budowlanego z 1974r , który stanowi : "...organ... wyda decyzję nakazującą wykonanie określonych zmian lub przeróbek , niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego ... do stanu zgodnego z przepisami". Podkreślić przy tym należy , że zakresy stosowania przepisów art.3 T ust. l pkt 2 i art.40 prawa budowlanego z 1974r nie są identyczne. Nie każdy bowiem stan niezgodności z przepisami /art.40/ musi powodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia /art.37 ust. l pkt 21. Nie sposób nie dostrzec , że niespójność między tymi przepisami może prowadzić do takiej sytuacji , że samowolnie wybudowany obiekt budowlany będzie niezgodny z przepisami , ale nie będzie jednocześnie powodował niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia , a co za tym idzie , nie zostaną spełnione przesłanki do nakazania jego rozbiórki z art.37 ust. l pkt 2 prawa budowlanego z 1974r. Możliwa jest więc sytuacja , że sprawca samowoli budowlanej /w przypadku jej zalegalizowania/ będzie w sytuacji lepszej niż inwestor , który spotka się z odmową uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego nie spełniającego warunków technicznych. Jest to jednak konsekwencja niespójności przepisów art.37 ust. l pkt 2 i art.40 omawianej ustawy . Dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie , należy dokonać analizy przepisów § 2 ust. l i 2 , § 207 ust.3 i § 330 rozporządzenia z dnia 14.12.1994r w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Brzmienie przepisu § 2 ust. l warunków było następujące: Przepisy rozporządzenia stosuje się przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 3. Ten ostatni przepis stanowił: Przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, do budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Z powyższego wynika , że przepisy omawianego rozporządzenia znajdowały, co do zasady , zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych pod rządami tego rozporządzenia , a nie do obiektów już istniejących , przy których , po wejściu w życie tego rozporządzenia , żadnych robót budowlanych już nie wykonywano. Wyjątkiem od tej zasady było zastosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 14.12.1994r do istniejących budynków dla zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego , i to z uwzględnieniem § 2 ust.2 rozporządzenia , który przewidywał spełnienie wymagań wymienionych w § l ust.2 rozporządzenia w inny sposób niż podany w rozporządzeniu. Zarzuty skarżących , że "obiekt w czasie jego powstania mógł nie odpowiadać nawet wtedy obowiązującym przepisom , ponieważ nie naruszał żadnych interesów właścicielskich i interesów sąsiada , gdyż z woli właściciela mógł być wybudowany tak jak powstał" nie są zasadne. Po pierwsze , z akt sprawy nie wynika , aby skarżący byli poprzednimi właścicielami działki nr [....]. Po drugie , nawet , gdyby tak było , inwestorzy nie mogli dowolnie sytuować garażu na swojej nieruchomości. Działki nr [....] i [....] , jak wynika z twierdzeń samych skarżących były odrębnymi działkami , a przepisy prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego są przepisami bezwzględnie obowiązującymi i ograniczają właściciela działki w możliwości dowolnej jej zabudowy. Rację należy natomiast przyznać skarżącym , że organy administracji niedokładnie wyjaśniły tę kwestię w uzasadnieniach decyzji. Nadto , niezrozumiałe jest twierdzenie organu , że nowe okoliczności jakie zaszły , tj. zmiana właściciela działki oraz inne usytuowanie granic działki stwarzają nową sytuację prawną i narzucają konieczność doprowadzenia budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem. O konieczności doprowadzenia budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem stanowi fakt wybudowania go bez pozwolenia na budowę , sprzecznie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy , bez spełnienia warunków wynikających z aktualnie obowiązujących przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Organy administracji obydwu instancji , zastosowały przepis art.40 Prawa budowlanego z 1974r przedwcześnie , nie wyjaśniły bowiem , czy nie zachodzą wszystkie okoliczności wymienione w art.37 tej ustawy , ograniczając się do ustalenia , że nie zachodzi sprzeczność z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Jak już wcześniej przedstawiono , okoliczność ta jest tylko jedną z wymienionych w art.37 prawa budowlanego z 1974r. Nakazy, których wykonanie mogłoby pozwolić na doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, można wydać tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Nadto , decyzje zostały wydane na podstawie opinii urbanistycznej , a w aktach brak jest ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. Wobec powyższego uznać należy , że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały przepisy prawa procesowego /art.7 i 77 kpa / oraz art.34 i 35 prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 145 § l pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.