II SA/Kr 3589/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lipca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski ( spr.) Sędziowie WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja Renata Czeluśniak Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2005r. sprawy ze skargi E. S. A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2001 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej E. S. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 3.09.2001 r. (znak:.......) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. , działając na podstawie art. 81 "c" ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. z 2000 r. Dz.U. nr. 106 poz. 1126 z późn.zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr.207 poz. 2016 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nałożył na R.M. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31.10.2001 r. "orzeczenia stanu bezpieczeństwa i poprawności wykonania samowolnie zrealizowanego garażu blaszanego o wym. 3,0 x 5,0 m usytuowanego w środkowej części działki obok istniejącego drewnianego budynku gospodarczego na działce przy ul. [....] w S". Odwołanie E.S. nie zostało uwzględnione i [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , postanowieniem z dnia 22.10.2001 r. (znak: .....) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wywodząc w uzasadnieniu co następuje: 1/ sprawa przedmiotowego garażu blaszanego była już przedmiotem rozpatrywania obu instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. , w wyniku przeprowadzonego postępowania na wniosek E.S. , postanowieniem z dnia 18.12.2000r. (Znak:.....) nałożył na R.M. obowiązek przedłożenia orzeczenia o stanie bezpieczeństwa i poprawności wykonania przedmiotowego garażu ale postanowienie to zostało uchylone przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 14.02.2001 r. (znak: .....) m.in. z uwagi na to, iż organ I instancji nienależycie ustalił stan faktyczny na działce (brak jednoznacznego ustalenia przedmiotu postępowania oraz daty budowy). 2/ w wyniku ponownego postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, organ I instancji wydał w dniu 16.05.2001. decyzję (znak .......) nakładającą na R.M. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego garażu. Decyzję tę w trybie odwoławczym organ II instancji uchylił w całości decyzją z dnia 19.07.2001 r. (znak:......) stwierdzając jej wadliwość z uwagi na przekroczenie zakresu właściwości. Ponadto stwierdzono, iż organ I instancji w dalszym ciągu nie wyjaśnił kwestii dotyczącej daty budowy przedmiotowego garażu. 3/ w ponownym postępowaniu organ I instancji wydał postanowienie z dnia 3.09.2001 r. będące przedmiotem niniejszej sprawy? W trakcie trwającego postępowania zażaleniowego pracownicy organu II instancji dokonali w dniu [....] 2001 r. oględzin na przedmiotowej działce. Wezwani świadkowie ( z wyjątkiem E.S. ), mimo prawidłowego zawiadomienia o miejscu, dacie i godzinie oględzin, nie zgłosili się. Uczestniczący w oględzinach R.M. oraz W.M. oświadczyli, że przedmiotowy garaż został wybudowany w 1994 r. i był użytkowany jako komórka gospodarcza do 2000 r., kiedy to został przystosowany na garaż poprzez: wykonanie 2 pasów gruzobetonowych wewnątrz wraz z podjazdami o wymiarach 1,25 x 0,80 m, podłączenie oświetlenia, ocieplenie styropianem od wewnątrz, oraz pomalowanie od zewnątrz. E.S. oświadczył, że przedmiotowy garaż został wykonany około [....].08.2000 r. Przedtem w tym miejscu stał stół metalowy, a naprzeciwko był kanał samochodowy oraz rosło drzewo. Okoliczność tę zgłosił do nadzoru budowlanego przedstawiając jednocześnie oświadczenia Z.Z. i Z.W. W trakcie oględzin zgłosił się kolejny świadek - D.B. - oświadczając, że w latach 1993 - 94 mieszkał i pracował w S. i w tym okresie pośredniczył w zakupie oraz sprowadzeniu metalowego garażu o konstrukcji umożliwiającej montaż i demontaż. W roku 1994 uczestniczył w jego montażu na działce. 4/ analiza całości zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W myśl art. 6 kodeksu cywilnego, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. E.S. nie udowodniła w sposób nie budzący wątpliwości, że garaż ten został wybudowany w 2000 r. Przeczą temu oświadczenia osób, które były zatrudnione (pomagały) przy montażu garażu. W szczególności dotyczy to oświadczenia K.G. o wykonywaniu w roku 1994r. robót spawalniczych oraz D.O. oświadczającego, iż pomagał inwestorowi przy montażu garażu w 1994 r. Kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów, organ II instancji nie dał wiary oświadczeniom osób zeznających (po stronie E.S. ), iż przedmiotowy garaż był wykonany w 2000 r., którzy mieszkają poza S. ( dotyczy to m.in. H.S. , I.S. i K.S. zamieszkałych w T.), i tylko sporadycznie pojawiali się na działce, zważywszy na to, iż E.S. (jako współwłaścicielka działki) nie wyrażając zgody na budowę garażu, dąży do jego usunięcia (eksmisji). Prawo takie przysługuje E.S. i może ona realizować swoje zamierzenia na drodze powództwa cywilnego, a nie administracyjnie. Do ustalonego zaś w toku postępowania zakresu robot, jakie inwestor wykonał w 2000 r. tj. utwardzenia nawierzchni, wykonania podjazdów, ocieplenia i pomalowania nie ma zastosowania artykuł 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. 5/ przedmiotowy garaż został wykonany samowolnie w 1994r., organ I instancji zasadnie skorzystał z przepisu art. 81 c ust 2, Prawa Budowlanego z 1994 r., w myśl którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu mogą nałożyć w drodze postanowienia, na osoby, o których, mowa w ust. l obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Wykonanie przez inwestora nałożonego obowiązku pozwoli ocenić, czy przedmiotowy obiekt został wykonany w zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi w dacie jego budowy, jak również obecnie obowiązującymi. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła E.S. i nie precyzując żądania skargi, podniosła co następuje: 1/ WINB w decyzji z dn. 10.07.01r. stwierdza, że "organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do rozstrzygania o sprawach dotyczącego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego" aby następnie zaskarżonym postanowieniem z 22.10.01r. nałożyć na inwestora taki obowiązek. Tym samym WINB wydał dwie sprzeczne ze sobą decyzje. 2I WINB w decyzji z 19.07.01 r. kwestionuje przyjęcie jako dowodu zeznań osób bliskich dla inwestora: syna W.M. , synowej D.M. oraz jej brata D.B. , ze względu na łączące ich więzy rodzinne oraz na fakt, że W.M. i jego żona są użytkownikami spornego garażu. Następnie w zaskarżonym postanowieniu z 22.10.01.r. WINB uznaje za bardziej wiarygodne od innych wcześnie kwestionowane zeznania W.M. i D.B. . D.B. oświadczył, że mieszkał i pracował w S. Skarżąca podnosi, że wie, że mieszka i pracuje w K. Nie przedłożył on dowodu na swoje czasowe zamieszkanie w S. ani świadectwa zatrudnienia, dlatego jego zeznania są "wyssane z palca". WINB odwołuje się jeszcze do wcześniej zebranych zeznań K.G. i D.O. , którzy mieli brać udział w budowaniu garażu. K.G. miał wykonać prace spawalnicze, ale nie ma on żadnych uprawnień do wykonywania takich prac. Ponadto obaj wymienieni są zatrudniani przez W.M. i w związku z tym może on wywierać na nich nacisk. Inwestor nie dysponuje żadnym rachunkiem prac budowlanych, który mógłby być wiarygodnym dowodem. 3/ WINB w zaskarżonym postanowieniu z dn.22.10.01r. kwestionuje wiarygodność świadków H.S. oraz jej" córek I. i K. H.S. jest współwłaścicielką sąsiedniej posesji nr [....]. Bywa w S. co najmniej dwa razy do roku. Kiedy dowiedziała się o toczącym się postępowaniu i o tym, że PINB dąży do uzyskania zeznań od sąsiadów zgłosiła chęć złożenia takiego zeznania, tym bardziej, że inne osoby mieszkające przy [....] odmówiły udziału w sprawie. PINB zobowiązany został przez WINB do uzyskania zeznań od sąsiadów. Jednak nie wezwał na świadków sąsiadów z drugiej strony działki mieszkających pod nr [....] . Z sobie tylko wiadomych powodów WINB uznał zeznania sąsiadki za niewiarygodne, ponieważ mieszka w innym mieście, zaś zeznania D.B. za wiarygodnie, choć nie tylko mieszka w innym mieście, ale ponadto jego siostra garażuje w spornym garażu swój samochód. Pragnę dodać, że zeznania moich trzech wcześniejszych świadków nie były kwestionowane w toku sprawy. 4/ WINB w postanowieniu z 14.02.01r. zalecił PINB ustalenie w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. Filia w S. czy i kiedy była sporządzona aktualizacja przedłożonej przeze skarżącą jako dowód w sprawie mapy geodezyjnej, którą zakwestionował. Nie doszło do tego i dowód ten został pominięty, usunięty ze sprawy, bez sprawdzenia jego wartości. WINB w kolejnych pismach już do mapy nie wracał pomimo moich próśb. 5/ na posesji przy [....] znajdują się trzy drewniane budynki gospodarcze, które są oznaczone na mapie ewidencyjnej i zgłoszone do opodatkowania. Ponadto obecnie znajdują się tam jeszcze dwa garaże blaszane, oba nielegalnie postawione i bez zgody współwłaściciela, jeden od północy wzniesiony w 1994r. i drugi będący przedmiotem sporu zbudowany w sierpniu 2000 r. Skarżąca jest współwłaścicielem tej nieruchomości od listopada 1995 r. Obejmując ją w posiadanie zastała już ogrodzenie od północy samowolnie przesunięte w głąb działki i przy nim nielegalnie zbudowany garaż blaszany. Wówczas nie dążyła do wyjaśnienia tej sprawy. Gdyby sporny garaż już istniał, jak wytłumaczyć, że czekała do 2000 r.? Zareagowała dopiero w sierpniu 2000r., kiedy pojawił się kolejny garaż. Wszystkie informacje podane przez inwestora i jego świadków dotyczą wcześniejszego garażu. Usiłowałam to wyjaśnić podczas rozprawy, ale PINB B.P. nie chciała podjąć tematu i poleciła mi złożyć w tej sprawie osobne pismo. Tak też się stało i [....] .2001 r., wysłała listem poleconym zawiadomienie o nielegalnym wybudowaniu tego garażu. Niestety pomimo skargi do WINB z dn. [....].05.01r. do dzisiaj nie otrzymała odpowiedzi. Na jej posesji wybudowano nielegalnie dwa garaże w poczuciu pełnej bezkarności, co WINB powagą swego urzędu uznał!!! 6/ WINB postanowieniem z dn. 14.02.01 r., zalecił PINB przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Została ona przeprowadzona [....] .03.2001 r. w ten sposób, że wszyscy uczestnicy byli obecni podczas składania zeznań. Prowadząca rozprawę B.P. dobitnie i jednoznacznie ujawniła się więc jako uczestnik matactwa, ponieważ nie zrobiła nic, aby skonfrontować ze sobą zeznania i ustalić obiektywnie fakty. Wprost przeciwnie, umożliwiła moim przeciwnikom dokładne wysłuchanie naszych zeznań i dostosowanie do nich swoich wypowiedzi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnianiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, i to nie tylko z przyczyn w niej wywiedzionych, dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Ogólne reguły postępowania administracyjnego nakazują organom dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 kpa) a wyniki ustaleń wraz z wywodem prawnym winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji czy postanowienia ( art. 107 § 3 kpa). Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej jest przepis art. 81 "c" ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. Według treści tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. l, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Ustawodawca prawo nałożenia obowiązku daje organom tylko w ściśle określonych przypadkach. Dlaczego organ zastosował powyższy przepis musi jasno wynikać z uzasadnienia postanowienia. Tymczasem w sprawie niniejszej, orzekające organy, nakładając na R.M. określone obowiązki, przechodzą do porządku dziennego na okolicznościami, czy w ogóle w sprawie można było zastosować przepis art. 81 "c" ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., a więc czy istniały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także co do stanu technicznego obiektu budowlanego, koncentrując się tylko i wyłącznie na kwestii daty wzniesienia przedmiotowego obiektu budowlanego. Od razu w tym miejscu należy zaznaczyć, że odwołanie się do art. 6 kc, jest oczywiście błędne. Kodeks postępowania administracyjnego w sposób samodzielny reguluje zasady postępowania dowodowego i nie ma podstaw aby nawet w drodze analogii sięgać do przepisów kodeksu cywilnego. Wspomniany już wyżej art. 7 kpa wyraźnie stanowi, że to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego". W postępowaniu administracyjnym obowiązuje więc zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa). Kwestia oceny wiarygodności dowodu pozostawiona została organom, ale ocena ta nie może być dowolna, niezgodna z zasadami doświadczenia życiowego czy logiki. Rozumowanie organu w tym zakresie musi zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji czy postanowienia w taki sposób aby mogło podlegać kontroli instancyjnej. Jeżeli chodzi o ocenę dowodów osobowych, celowe może okazać się przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron, którym należy zapewnić możliwość czynnego udziału w takiej rozprawie. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § l pkt.l lit. "c" oraz art. 135 oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.