II SA/Kr 359/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi D. K. i K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej; skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] 2004 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., działając na podstawie art. 49, art. 59f ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.), art. 123 i następne k.p.a., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz.U. z 2003 r. Nr 120 poz. 1132), po stwierdzeniu, że zostały spełnione obowiązki nałożone na D. i K. K. postanowieniem tego organu z dnia [...] 2003 r., postanowił nałożyć na D. i K. K. obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej, której wysokość ustalił na 30.000 zł. Organ określił też, że opłatę należało uiścić w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego postanowienia na wskazane w postanowieniu konto lub w kasie tego Urzędu. Ponadto organ podał, że uiszczenie opłaty stanowi obligatoryjny wymóg do ewentualnego wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót. W uzasadnieniu organ stwierdził, że D. i K. K. bez wymaganego pozwolenia na budowę rozpoczęli realizację inwestycji pod nazwą "budynek mieszkalny jednorodzinny z infrastrukturą towarzyszącą". Na podstawie zaświadczenia Urzędu Gminy J. z dnia [...] 2003 r. (znak:[...]) organ ustalił, że przedmiotowy obiekt został wykonany zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu gminy Jabłonka. Podał również , że w dniu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2002r. obiekt był w stanie surowym otwartym. Następnie dodał, że postanowieniem z dnia [...] 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nałożył na inwestorów określone obowiązki. Po ich spełnieniu, a przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, organ działając na podstawie art. 49 Prawa budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną na kwotę 30 000 zł. Jej wysokość obliczył zgodnie z art. 59f ust. 1 powołanej wyżej ustawy, podwyższając ją 50-krotnie (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego) według wzoru: (S x K x W) x 50 <=> (300 x 2 x 1) x 50 = 600 x 50 = 30 000 Symbol S oznaczał stawkę opłaty wysokości 300 zł ustaloną zgodnie z określonym na wstępie decyzji rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. Podał, że ponieważ przedmiotowy budynek należał do III kategorii zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego, to współczynnik kategorii K wynosił "2", a współczynnik obiektu budowlanego W - "1". W zażaleniu na powyższe postanowienie D. i K. K. podali, że choć zgadzali się ze stwierdzeniem, że złamali prawo, a opłata legalizacyjna była tego konsekwencją, to jednak jej wysokość była dla nich nie do przyjęcia. Nie dysponowali tak dużą kwotą i przekraczała ona ich możliwości finansowe. Na uzasadnienie powyższego twierdzenia podali, że maja 5-osobową rodzinę, dzieci w wieku szkolnym, D. K. nie pracuje, a dochody miesięczne odwołującego wynoszą 1000 zł. Dodali, że takiej opłaty nie pobierano od budynków samowolnie pobudowanych do 1994 r. Zarzucili też, że prawo jednakowo traktowało inwestorów budujących "mały dom i okazałą willę". Mając na uwadze powyższe odwołujący wnieśli o zmniejszenie przedmiotowej opłaty. Postanowieniem z dnia [...] 2004 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 123 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w sprawie w dniu [...] 2002 r. została wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego decyzja nakazująca D. i K. K. rozbiórkę samowolnie wykonanego przedmiotowego budynku. W związku z zmianą treści powołanego przepisu, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2003 r. uchylił tę decyzję nakazującą rozbiórkę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Następnie postanowieniem z dnia [...] 2003 r. inwestorom nakazano wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych i nałożono na nich określone obowiązki. Po ich wykonaniu organ l instancji wydał zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie. Po dokonaniu kontroli postępowania pierwszoinstancyjnego i po powtórnym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego i k.p.a. Podtrzymał też stanowisko tego organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Stwierdził, że inwestorzy dokonali samowoli budowlanej. Wbrew bowiem wymogowi z art. 28 Prawa budowlanego, rozpoczęli roboty budowlane nie posiadając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie organ odwoławczy podał, że w dniu 11 lipca 2003 r. zmieniona została treść art. 48 powołanej ustawy. Zgodnie zaś z art. 49 tej ustawy, "właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej", co też uczynił organ l instancji. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo została ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej, choć przedmiotowy budynek należał nie do III lecz do l kategorii obiektów budowlanych. Powyższe jednakże nie stanowiło naruszenia prawa, bowiem współczynniki kategorii obiektu "K" i wielkości obiektu "W" zostały zastosowane prawidłowo. Organ odwoławczy dodał, że nie można było podzielić wywodów odwołania, gdyż przepisy Prawa budowlanego w ścisły sposób ustalały tryb postępowania w przypadku wykonania przez inwestora robót budowlanych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze na powyższe postanowienie D. i K. K. powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu. Podkreślili swoją ciężką sytuację materialną i mieszkaniową. Dodali, że budując przedmiotowy obiekt "złamali prawo" niecelowo. Wskazali w tym zakresie, że urzędnikowi gminy J. dostarczyli dokumenty potrzebne do uzyskania pozwolenia na budowę. Ten urzędnik nie wydał żadnej decyzji, ale udzielił skarżącym ustnej zgody na rozpoczęcie budowy. Działając w zaufaniu do niego, D. i K. K. zbudowali przedmiotowy obiekt. Po pewnym czasie okazało się, że ten urzędnik przestał pracować w Urzędzie Gminy, i nie pozostały żadne "ślady" wskazujące na to, że skarżący starali się o pozwolenie na budowę. Dodali, że nowy budynek wybudowali w miejscu istniejącego wcześniej domu, z wykorzystaniem części piwnic i instalacji tego starego budynku. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o "zasądzenie kary, która byłaby adekwatna do ich sytuacji materialnej". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia i powtarzając motywy tam przedstawione. Dodał, że art. 49 i art. 59f Prawa budowlanego wskazywały na sposób ustalenia opłaty legalizacyjnej wg określonego wzoru. Żadne inne czynniki - ekonomiczne czy społeczne, nie miały znaczenia przy ustalaniu tej opłaty. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga nie jest zasadna. Rozważania prawne należy rozpocząć od przytoczenia przepisów prawnych będących podstawą zaskarżonego postanowienia. Stosownie do treści art.49 ust.1 prawa budowlanego , w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia "Właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W myśl ustępu drugiego tego przepisu do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z przepisem ustępu trzeciego , organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Organ prawidłowo zacytował treść przepisu art.59 f ust.1 prawa budowlanego, stanowiącego , że "w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Kategorie obiektów stanowią grupy obiektów budowlanych o zbliżonej funkcji, określone w załączniku do ustawy. Zgodnie z załącznikiem do ustawy, budynki mieszkalne jednorodzinne zaliczone są do kategorii l , współczynnik kategorii obiektu wynosi 2,0, a współczynnik wielkości obiektu -1,0. Z kolei, stosownie do treści § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. z 10 lipca 2003 r.) , stawka ta wynosiła 300 złotych. Tak więc wyliczenie dokonane przez organy nadzoru budowlanego było prawidłowe. Podkreślić przy tym najeży , że określając wysokość opłaty legalizacyjnej organy nie mogły kierować się żadnymi innymi przesłankami, w szczególności sytuacją majątkową inwestorów , jak tylko wymienionymi w ustawie. Rozstrzygnięcie podejmowane w tym trybie nie jest uznaniowe i organ nie mógł wymierzyć opłaty legalizacyjnej w innej wysokości niż wynikająca z przepisów. Powołane wyżej przepisy nie pozwalały organom na miarkowanie opłaty o której mowa w art. 49 ustawy - Prawo budowlane. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących podnieść jeszcze pozostaje , że stosownie do treści art.7 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw , do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę , wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (11.07.2003r) , a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41. Oznacza to , że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po dniu 11 lipca 2003r. Dodać jeszcze należy , że przed zmianą prawa budowlanego, obowiązującą od 11 lipca 2003r , przepis art.49 ust.1 ustawy stanowił , że "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." Wyrokiem z dnia 18.10.2006r (P 27/05 OTK-A 06/9/124) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że : Art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Konsekwencją tego wyroku jest niemożność nałożenia opłaty legalizacyjnej na inwestora obiektu w sytuacji , gdy pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. W protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2002r, podpisanym przez D. i K. K. bez zastrzeżeń, znajduje się oświadczenie inwestora, iż "aktualny stan budynku mieszkalnego to stan surowy otwarty" , "budynek w obecnym stanie został wybudowany w 1997r , ostatnie roboty (krycie) zostały wykonane na przełomie października i listopada". Jeżeli zatem budowa budynku nie została zakończona do dnia oględzin, to do dnia 10 lipca 2003 r. nie mógł upłynąć pięcioletni termin od zakończenia budowy. Tak więc wymierzenie opłaty legalizacyjnej przez organ było zasadne. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszeń takich w niniejszej sprawie sąd nie stwierdził. Dlatego też , na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentecji.