II SA/Kr 359/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Krystyna Daniel / spr. / NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z 24 listopada 2010 r. znak: [...], działając na podstawie art. 49b ust. 1, w zw. z art. 49b ust 3, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 póz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał J. J. rozbiórkę ogrodzenia działki nr "1" obręb [...] w L., wykonanego od strony działki nr "2" stanowiącej drogę publiczną (ul. [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą wszczęcia postępowania było stwierdzenie, iż przedmiotowe ogrodzenie wybudowane zostało bez wymaganego prawem zgłoszenia robót budowlanych. W toku sprawy ustalono, że budowane ogrodzenie jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Z uwagi na fakt, iż ustalone w sprawie okoliczności, zawierały się w hipotezie normy prawnej regulowanej art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 16.09.2010 r. znak: [...] wstrzymano roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu oraz zobowiązano do przedłożenia odpowiednich dokumentów i opracowań tj. opisu technicznego wykonywanego ogrodzenia wraz z jego szkicami (rysunkami), oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania terenu, zaświadczenia Burmistrza Miasta L. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozytywnego uzgodnienia Burmistrza Miasta L. w zakresie odległości budowanego ogrodzenia od strony drogi publicznej. Przedmiotowe postanowienie jest związane z procedurą legalizacyjną, w trakcie której wyznacza się odpowiednie do wykonania obowiązki. Ich pełna realizacja powoduje legalizację obiektu i eliminuje stan naruszenia prawa. Wymagane dokumenty i opracowania należało przedstawić w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Pomimo upływu terminu, zobowiązany nie wykonał nałożonego obowiązku. Konsekwencją nie zrealizowania warunków określonych ww. postanowieniem, jest wydanie nakazu rozbiórki obiektu. Zgodnie bowiem z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Zatem w myśl art. 49b ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. J., wnosząc o jej uchylenie i wskazał, iż nie dał rady w ustalonym terminie złożyć stosownych dokumentów, gdyż miał dużo ważnych spraw, w tym zadbanie o pilne remonty w domu, aby zdążyć przed zimą oraz kilka ważnych wizyt lekarskich. Zarzucił także, iż działka nr "2" nie jest drogą publiczną, ale jej status prawny jest nadal nieuregulowany. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 28 grudnia 2010 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3, art. 80 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7. 07. 1994 r.- Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ, powołując art. 49b oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wskazał, że z oświadczenia J. J. (protokół z [...].07.2010 r.) oraz pisma Starosty L. z 10.09.2010 r. wynika, że inwestor nie zgłaszał do właściwego organu robót budowlanych, polegających na budowie ogrodzenia działki nr "1" obr. [...] w L.. Zatem ogrodzenie zostało wzniesione w warunkach samowoli budowlanej. Zasadniczą przesłanką legalizacji obiektu budowlanego, wzniesionego bez wymaganego zgłoszenia, jak wynika z art. 49b ust. 2 cyt. ustawy, jest zgodność lokalizacji obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w razie braku planu z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszym sprawie lokalizacja przedmiotowego ogrodzenia jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Limanowa z dnia [...].12.2004 r, gdyż wykonywane ogrodzenie zlokalizowane jest w obszarze oznaczonym na planie symbolem [...] tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług towarzyszących oraz w niewielkiej części w terenach (liniach rozgraniczających) [...]- tereny dróg - ulic wewnętrznych, miejskich, dojazdów-dojść. Wobec faktu, że ogrodzenie zostało wybudowane bez wymaganego prawem zgłoszenia, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zabrania budowy ogrodzenia, organ l instancji wdrożył tryb legalizacji i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów i opracowań w terminie 30 dni od daty otrzymania w/w postanowienia. W związku z niewypełnieniem przez inwestora w/w obowiązków, organ l instancji zastosował sankcję przewidzianą w art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ wyjaśnił, że przyczyny nakazania rozbiórki ogrodzenia zostały wyjaśnione. Ze zgromadzonego przez organ l instancji materiału dowodowego wynika, że działka nr "2" w L. stanowi mienie komunalne Miasta L. więc zarzut jakoby stan prawny w/w działki był nieuregulowany jest bezzasadny. Jednocześnie [...] WINB wskazał, że podnoszona przez odwołującego trudna sytuacja, nie może mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania, bowiem ustawa Prawo budowlane nie daje możliwości organom nadzoru budowlanego swobodnej interpretacji tych przepisów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył J. J., podtrzymując w niej zarzuty i twierdzenia podniesione w odwołaniu od decyzji l instancji. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji nie odpowiadają prawu. Kwestią sporną w niniejszej sprawie, której organy l i II instancji prawidłowo nie wyjaśniły, jest charakter drogi znajdującej się na działce nr "2" obr. [...] w L., przy której skarżący wybudował przedmiotowe ogrodzenie. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z 7.07. 1994 r.- Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji -budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, jednak zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 3 zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń powyżej 2,20 m. Mając na uwadze brak definicji legalnej miejsca publicznego i drogi publicznej w ustawie Prawo budowlane należy odwołać się, w ramach wykładni systemowej do ustawy z 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), w tym do przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1 - stanowiącym, że do dróg publicznych zalicza się drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, zgodnie natomiast z pkt 2 - ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w pkt 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Zgodnie z treścią art. 7 ww. ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii dróg, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1 ). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust.2). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej przez Sąd sprawy już na wstępie należy wskazać, że w oparciu o wskazane w uzasadnieniach i przedłożone w aktach administracyjnych dowody nie można podzielić zgodnego poglądu organów l i II instancji, iż droga, od strony której J. J. zbudował ogrodzenie była drogą posiadającą status drogi gminnej, a co za tym idzie była drogą publiczną. Trzeba podkreślić, że wskazane przez organ odwoławczy wyjaśnienie w piśmie zastępcy Burmistrza M. L. z [...].07.2010 r. znak: [...], iż przedmiotowa działka nr "2" stanowi ulicę [...] zaliczoną uchwałą Rady Miejskiej w Limanowej nr [...] w sprawie zmiany uchwały RM w Limanowej z [...].02.1994 r. do kategorii dróg gminnych w myśl ustawy z 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych nie pozwala uznać przedmiotowej drogi za drogę gminą, nawet jeżeli działka nr "2" stanowi własność gminy. W przedłożonych aktach administracyjnej sprawy brak bowiem uchwały Rady Gminy L. o jakiej mowa w cyt. wyżej art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zarazem nie można uznać, że przedłożona w aktach sprawy kserokopia uchwały Rady Miejskiej w Limanowej nr [...] w sprawie zmiany uchwały RM w Limanowej z [...].02.1994 r. nr [...] w sprawie wyrażenia opinii o zaliczeniu dróg na obszarze M. L. do kategorii dróg lokalnych miejskich wraz załącznikiem Nr 2 zawierającym wykaz ulic miejskich w L., wśród których wymieniono ulicę [...] sytuowaną na działce nr "2" obręb [...] - na którą powołuje się zastępca Burmistrza L. ww. piśmie - spełnia kryteria uchwały z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. A jeśli tak, to organy w sposób nieuprawniony przyjęły, że droga, przy której skarżący wzniósł ogrodzenie stanowi drogę publiczną, co uzasadniałoby obowiązek zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia, a w sytuacji niewykonania przez J. J. obowiązków nałożonych w postanowieniu z [...].09. 2010 r. w związku z wdrożonym postępowaniem legalizacyjnym w trybie art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego - wydania nakazu rozbiórki stosownie do art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. Ponieważ dla postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy droga na dz. "2", przy której skarżący wzniósł ogrodzenie jest drogą gminną, a tego organy nie wykazały należycie, konieczne było wykazanie, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane od strony "innych miejsce publicznych", a więc takich które chociaż nie stanowią drogi publicznej (gminnej) spełniają kryterium z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak jednak wynika z decyzji l i II instancji organy nie podjęły takiej próby, poprzestając na budzącym wątpliwości stwierdzeniu, że przedmiotowa drogą jest drogą gminną. Z powyższych względów zarówno decyzję l jak i II instancji należy uznać za wydane przedwcześnie. Należy podkreślić, że obowiązkiem organu wynikającym z ogólnej zasady wyrażonej w art. 7 kpa jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada została sprecyzowana w przepisie art. 77 § 1 kpa. Nadto, stosownie do art. 107 § 3 kpa organy są zobowiązane do wykazania w uzasadnieniu faktycznym wszystkich faktów, które uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie musiał prawidłowo wykazać, że droga na działce nr "2" jest drogą publiczną, a jeśli tego nie wykaże będzie zobowiązany zbadać czy ma ona charakter miejsca publicznego ponieważ nie każda droga, która nie jest drogą publiczną w rozumieniu cyt. ustawy o drogach może być uznana za drogę spełniającą kryteria innego miejsca publicznego (por. wyrok NSA z 28.03.2006 r., sygn. akt II OSK 675/05, Lex nr 190328). Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że działka nr "2" obręb [...], na której jest sytuowana przedmiotowa droga nie stanowi własności gminy należy wskazać na przedłożony w aktach administracyjnych wypis z rejestru gruntów z [...].07.2010 r., z którego wynika, że M. L. jest właścicielem ww. działki z tytułu samoistnego posiadania. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1, pkt 1, lit. c ustawy z 30.08.2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - orzec jak w punkcie l sentencji. W punkcie II sentencji na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana