II SA/Kr 359/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Jacek Bursa Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr LXIII/918/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2012 r. w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych stwierdza nieważność uchwały Nr LXIII/918/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w Gminie Miejskiej Kraków i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi Pismem z daty 29 stycznia 2014 r. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na uchwalę Nr LXIII/918/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczonych usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w Gminie Miejskiej Kraków i zagospodarowanie tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomościopłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, domagając się stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucał istotne naruszenie prawa, tj. art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r. poz. 391) oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej upoważniającej Radę Miasta Krakowa do stanowienia aktu prawa miejscowego, polegające na nieunormowaniu w uchwale częstotliwości odbioru odpadów wielkogabarytowych oraz nieokreśleniu sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Powyższe zarzuty Wojewoda Małopolski rozwijał w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa podawała, że podziela zarzuty zawarte w skardze, w zakresie dotyczącym: 1) nieunormowania częstotliwości odbioru odpadów wielkogabarytowych, 2) niewskazania częstotliwości odbioru odpadów selektywnie zebranych z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, 3)braku regulacji dotyczącej sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - wskazując jednocześnie, iż w chwili obecnej trwają prace legislacyjne nad wprowadzeniem stosownych zmian, uwzględniających uchybienia wytknięte przez organ nadzoru. Przy piśmie z dnia 15 kwietnia 2014r. Rada Miasta Krakowa przedłożyła projekt uchwały mającej zastąpić zakwestionowaną w niniejszej sprawie, opisując zasadnicze etapy procedury dotyczącej jej sporządzenia. Wniosła także o zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 126 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 marca 2014r. nr [...] projekt uchwały w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczonych usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w Gminie Miejskiej Kraków i zagospodarowanie tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi był już rozpatrywany w czasie pierwszego czytania na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 9 kwietnia, zaś na dzień 23 kwietnia 2014r. zaplanowano drugie czytanie projektu. Do powyższego wniosku przychylił się pełnomocnik Wojewody Małopolskiego na rozprawie dnia 23 kwietnia 2014r.. Wniosek o zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego został oddalony postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 359/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( pkt 5), jak również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( pkt 6 ) . Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Została ona wydana na podstawie art. 6r ust. 3 ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( tekst. jednol. Dz.U. z 2013, poz.1399 ), który stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu albowiem art. 53 p.p.s.a. nie reguluje terminu do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy przez organ nadzoru, zatem organ ten działając w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie. ( tekstjednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), uprawniony jest do zaskarżenia aktu prawa miejscowego w każdym czasie. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. (OSS 2005/3/70). W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze i ust. 4 oraz 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, istotne naruszenie przepisów wywiera skutek nieważności aktu prawa miejscowego. Należy zgodzić się z Wojewodom Małopolskim, że norma zawarta w art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obligowała Radę Miasta Krakowa do kompleksowego, precyzyjnego i szczegółowego określenia zagadnień wymienionych w tym upoważnieniu ustawowym, tj. sposobu świadczenia usług związanych z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów, w tym ilości odbieranych odpadów od właściciela oraz częstotliwości ich odbioru, jak również sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Wprost z upoważnienia ustawowego wynika też, że wszystkie te elementy stanowią w istocie koszty usługi, którą w założeniu ustawodawcy pokrywać ma w całości opłata wnoszona przez właściciela nieruchomości. Zaskarżona uchwała nie wypełnia powyższej delegacji ustawowej albowiem nie określa ona precyzyjnie całej materii, która winna podlegać unormowaniu w akcie wykonawczym wydanym na podstawie cytowanego wyżej art. 6r ust. 3 . I tak przedmiotowa uchwała w załącznikach nr 1, nr 2 i nr 3 nie wskazuje się na częstotliwość odbioru poszczególnych odpadów komunalnych, a jedynie na "częstotliwość określoną w harmonogramie ustalonym przez Zarządcę Systemu", względnie na "niezbędną" częstotliwość odbioru określonych uchwałą selektywnych odpadów .Pierwsze z wymienionych zapisów dotyczą m.in. załącznika nr 1, Tabela 1 i Tabela 2 oraz załącznika nr 3 Tabela 1 - w zakresie, w jakim wskazuje się na selektywny odbiór odpadów komunalnych wielkogabarytowych. Drugi rodzaj wymienionych nieprecyzyjnych ustaleń jest zawarty w załączniku nr 2 Tabela 1, w zakresie w jakim wskazuje się na częstotliwość odbioru odpadów komunalnych:1) tworzywa sztuczne, papier, metal, opakowania wielomateriałowe, 2) szkła, 3) odpady kuchenne. Nadto w treści przedmiotowej uchwały, w ramach zapisów dotyczących "Sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych" występują odesłania do bliżej niedookreślonych regulaminów przyjmowania odpadów w punktach selektywnego zbierania. Kwestionowane zapisy uchwały uregulowane są w załączniku nr 1 do uchwały Tabela 1 i 2, w załączniku nr 2 do uchwały Tabela 1 oraz w załączniku nr 3 Tabela 1. W świetle powyższego należy stwierdzić, że taka regulacja nie odpowiada zawartemu w upoważnieniu ustawowym obowiązkowi uregulowania określonych zagadnień przez rady gminy albowiem nie określa w istocie sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a odesłanie do regulaminów punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oznacza niedopuszczalne przekazania kompetencji kształtujących prawa i obowiązki obywateli na rzecz innego nieokreślonego podmiotu. Wskazana regulacja stanowi zatem istotne naruszenie prawa albowiem organ stanowiący gminy, podejmując akty prawa miejscowego w wykonaniu normy ustawowej, ma obowiązek ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a więc winien w sposób jasny i precyzyjny określić wszystkie przewidziane prawem elementy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W analizowanym przypadku takie istotne naruszenie prawa stanowinadto cesja kompetencji zastrzeżonych dla rady gminy. Brak unormowania tak częstotliwości odbioru odpadów wielkogabarytowych, jak również sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych poprzez niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego z art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi o naruszenie art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stan taki prowadzi też do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, oraz art. 2 Konstytucji RP z uwagi na wynikającą z tego przepisu zasadę przyzwoitej legislacji. Wskazane istotne wady są tego rodzaju, że rzutują negatywnie na całość objętej zaskarżona uchwała regulacji, której celem było jednoznaczne i nie budzące wątpliwości, kompleksowe ukształtowanie sytuacji prawnej obywateli w sferze, w której nakłada się na nich obowiązki finansowe. W opisanej sytuacji nie można bowiem uznać, że uchwała określa częstotliwość odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy oraz sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie Gminy - o czym mowa w § 1 pkt 2 i 3 – z odesłaniem w § 2 ust. 1, § 3, § 4 do poddanych uprzednio krytyce załączników. Projektowana zmiana zaskarżonej uchwały nie czyni zbędnym rozpoznania skargi i wydania wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie stanów faktycznych z okresu poprzedzającego. Ani w przypadku uznania zarzutów skargi za zasadne, ani też uchylenia kolejną uchwałą zaskarżonej nie zachodzi sytuacja dokonania autokontroli w trybie art. 54 § 3p.p.s.a. Nawet uchylenie uchwały przez radę gminy nie oznacza bowiem wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), jak w przypadku stwierdzenia nieważności, które wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2012 r., pod poz. 7733, w myśl § 7 ust. 2 weszła w życie 1 lipca 2013 r., a zatem mogła wywołać od tej daty różne skutki prawne. W opisanej sytuacji nie zachodziły jakiekolwiek przesłanki do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, w tym na zgodny wniosek stron po myśli art. 126 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 147§ 1 p.p.s.a.