II SA/Kr 36/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu A. M. i M. Ć. - M. od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działek oddala sprzeciw. II SA/Kr 36/20 Uzasadnienie Wojewoda w decyzji z 10 grudnia 2019 r., (nr [...])), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z 28 marca 2019 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Opisana wyżej decyzja zapadła na kanwie następujących ustaleń faktycznych i prawnych: Decyzją nr [...] z 28 marca 2019 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz części działek: nr [...] i nr [...] (obj. KW KR1 [...] oraz KW [...]), obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli katastralnej 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz A. M. i M. Ć. - M.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z wnioskiem o zwrot przedmiotowych nieruchomości wystąpiła jedna z uprawnionych osób, co w aktualnym stanie prawnym - od daty ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14 nie stanowi już negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak ustalono, przedmiotowe nieruchomości stanowią obecnie współwłasność Skarbu Państwa - [...] oraz podmiotów prywatnych - właścicieli lokali mieszkalnych w budynkach przy ul. [...] i [...] (działki nr [...] i nr [...]) - bądź współwłasność osób fizycznych (działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]). Brak władania przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomościami objętymi wnioskiem o zwrot wyklucza możliwość orzeczenia o ich zwrocie, bez potrzeby badania ich zbędności na cel wywłaszczenia. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, iż w takiej sytuacji wszelkie ustalenia dokonywane na podstawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej także jako "u.g.n.") mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Odwołanie od ww. decyzji złożyły A. M. i M. Ć. - M., reprezentowane przez adwokata P. P., zarzucając zaskarżonej decyzji, że bliższa lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na stwierdzenie jakie przesłanki doprowadziły do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.(...) Organ odwoławczy w uzasadnieniu opisanego na wstępie rozstrzygnięcia z 10 grudnia 2019r. wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz części działek: nr [...] i nr [...] (obj. KW KR l [...] [...] oraz KW [...]), obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli katastralnej 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz A. M. i M. Ć. - M., w trybie art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: "u.g.n."), w którym to zakresie orzeczono decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z 28 marca 2019 r. znak: [...] Następnie organ II instancji podniósł, że na kanwie wyroku TK Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., SK 26/14, jak i w związku z nowymi regulacjami art. 136 ust. 3a i 3b u.g.n., zasadą jest zwrot w jednym postępowaniu całej wywłaszczonej nieruchomości. Dopiero w sytuacji, gdyby okazało się to z obiektywnych przyczyn niemożliwe, organy prowadzące postępowanie zwrotowe są uprawnione i jednocześnie zobligowane do objęcia postępowaniem tych udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, w stosunku do których zostały zgłoszone żądania przez uprawnione osoby. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. l w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, pismami z 15 stycznia 2014 r. (A. M.) i z 14 kwietnia 2014 r. (M. Ć. - M.) przyłączyły się do wniosku z 29 maja 2002 r. o zwrot m.in. części parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. G. wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy K. - Ś. z 9 kwietnia 1976 r. znak: [...], wydaną w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Postępowanie to zostało zarejestrowane pod sygn.: [...] W tym miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie wszczęte w 2002 r. zostało zawieszone postanowieniem Wojewody z 16 kwietnia 2015 r. (znak: [...]), którym uchylono zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z 30 czerwca 2014 r. znak: [...] i zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu części działek: nr [...], nr [...], obręb [...], jedn. ewid. Śr. (w granicach parcel gruntowych 1. kat. [...],1. kat.[...],1. kat. [...], b. gm. kat. D.), nr [...], obręb [...], jedn. ewid. Ś. (w granicach parcel gruntowych 1. kat. [...], 1. kat. [...] i 1. kat. [...], b. gm. kat. D.),nr [...], nr [...], nr [...] oraz działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...], jedn. ewid. Ś. (w granicach parceli gruntowej 1. kat. [...] b. gm. kat. [...] do czasu ustalenia spadkobierców H. K., A. K. oraz M. O.. W tym miejscu Wojewoda zaznaczył, że we wniosku A. M. i M. Ć. – M. z 8 stycznia 2018 r., inicjującym obecnie prowadzone postępowanie pod sygn.: [...], zwrócono uwagę na fakt wszczęcia już w roku 2002 r. postępowania zwrotowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. We wniosku tym wskazano również, iż w toku postępowania o sygn.: [...] wydana została decyzja o umorzeniu postępowania w stosunku do A. M. i M. Ć. - M. z uwagi na wycofanie wniosku przez te osoby. W związku z powyższym organ odwoławczy zwrócił uwagę na aprobowany przez Wojewodę pogląd prawny przedstawiony w wyroku WSA w Krakowie z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 113/17, w którym Sąd stwierdził, iż: "Przedmiot obu wniosków jest zatem identyczny, aczkolwiek całkowicie różny może być krąg wnioskodawców w obu wypadkach. W sytuacji, gdy wniosek z roku 1984 doprowadził do wszczęcia postępowania (...) które do chwili obecnej nie zostało ostatecznie zakończone, nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie kolejnego postępowania (...)." Sąd w ww. wyroku zwrócił uwagę na naruszenie w takiej sytuacji przepisu art. 61 a § l k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w przepisie art. 6la § l k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy. W sytuacji zaś, gdy kolejne postępowanie zostanie wszczęte, zastosowanie winien znaleźć przepis art. 105 § l k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślano, że organ I instancji nie odniósł się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji, a z akt sprawy nie wynika, czy i w jaki sposób zakończyło się postępowanie zainicjowane w 2002 r. Tymczasem prawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14 (a obecnie nowych zasad zwrotu, uregulowanych w art. 136 ust. 3-3b u.g.n.) czyniło koniecznym zwrócenie się do wnioskodawczyń z zapytaniem, czy ich ponowiony wniosek należy traktować jako przyłączenie się do już trwającego (choć najprawdopodobniej zawieszonego) postępowania o sygn.: [...], z jednoczesnym pouczeniem, że wszczynanie nowego postępowania w tej samej sprawie musi napotkać na przeszkodę wynikającą z naruszenia przepisu art. 61a § l k.p.a. Podkreślić bowiem ponownie należy, iż zarówno na kanwie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i w związku z nowymi regulacjami art. 136 ust. 3a i 3b u.g.n., zasadą jest zwrot w jednym postępowaniu całej wywłaszczonej nieruchomości. Dopiero zaś w sytuacji, gdyby okazało się to z obiektywnych przyczyn niemożliwe, organy prowadzące postępowanie zwrotowe są uprawnione i jednocześnie zobligowane do objęcia postępowaniem tych udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, w stosunku do których zostały zgłoszone żądania przez uprawnione osoby. Skutkiem zmian prawnych - i tych wynikłych z orzeczenia Trybunału, jak i będących skutkiem zmiany przepisów u.g.n. regulujących instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - jest to, że niezależnie od wydanych w przeszłości rozstrzygnięć w stosunku do Pani A. M. i Pani M. Ć. - M., posiadają one interes prawny w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 2002 r. W związku z zaistniałymi zmianami prawnymi nie stanowi także przeszkody do kontynuowania postępowania o sygn.: [...] okoliczność, iż część z pierwotnych wnioskodawców nie żyje. Skutkiem wyroku TK z 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK [...] jest bowiem to, że w razie braku możliwości załatwienia sprawy w stosunku do całej nieruchomości, rozstrzygnięciu może podlegać kwestia udziałów, w stosunku do których organ ustali osoby uprawnione. Kwestią wymagającą wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu jest zatem ustalenie, czy i w jakim zakresie możliwe jest uwzględnienie wszystkich zgłoszonych roszczeń o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na konieczność wyjaśnienia kluczowych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy kwestii formalnych, zajmowanie przez Wojewodę stanowiska co do istoty sprawy poprzez szczegółowe odnoszenie się do zarzutów odwołania byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne. W sprzeciwie od powyższej decyzji Wojewody, A. M. i M. Ć. – M. zaskarżyły przedmiotową decyzję w całości zarzucając naruszenie procedury a to art. 61 a § l k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że postępowanie z innych przyczyn nie może być wszczęte. Mając na uwadze powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie Wojewodzie wydanie decyzji w której oceni merytorycznie odwołanie. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że stanowisko Wojewody jest całkowicie błędne. Istotnie toczy się postępowanie w którym wnioskodawczynie wcześniej występowały. Z uwagi na to, że postępowanie to w zasadzie permanentnie jest zawieszone w oczekiwaniu na ustalanie kolejnych spadkobierców Wnioskodawczynie złożyły oświadczenie o wycofaniu wniosku w zakresie ich dotyczącym. Następnie wniosły nowy wniosek powołując się na wyrok TK z 14 lipca 2015 r. sygn. SK 26/14. Na mocy tego wyroku stwierdzono, że wykładnia z zgodnie z którą, konieczny jest wniosek wszystkich spadkobierców jest sprzeczna z konstytucją. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na specyfikę sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości gdy toczy się ona na skutek wniosku spadkobierców. Oczywiście w takiej sytuacji każdy ze spadkobierców może uzyskać w wyniku ewentualnej pozytywnej decyzji ułamek w nieruchomości wywłaszczonej odpowiadający jego udziałowi spadkowemu. Tym samym sprawa każdego ze spadkobierców choć bardzo podobna to nie jest identyczna i nie jest tą samą sprawą. Ewentualna decyzja o zwrocie nieruchomości w przypadku z każdego spadkobierców dotyczyłaby bowiem przysługującego mu ułamka nieruchomości i nie kolidowałaby z decyzjami i innych spadkobierców. Poprzez analogię do przepisów procedury cywilnej trzeba wskazać, że pomiędzy spadkobiercami nie występuje konstrukcja współuczestnictwa koniecznego a co najwyżej formalnego. Tym samym zupełnie nie ma znaczenia Wojewoda powołując się na przepis art. 61 a § l k.p.a. i stwierdzając, że istnieje przeszkoda do rozpoznania rozłączonego spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz różnych spadkobierców. Przywołany przez Wojewodę wyrok WSA w Krakowie dotyczy zupełnie innej sprawy bo scalenia nieruchomości. W tym wypadku jest oczywistym, że jeżeli już toczy się jedna sprawa dotycząca scalenia nieruchomości to nie można składać nowego wniosku. Jest to zupełnie inny rodzaj sprawy gdzie z pewnością musi zapaść jedna decyzja i nie można jej podzielić na różnych wnioskodawców. Jak wskazywano wyżej kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma zupełnie inny charakter i możliwe jest rozdzielne prowadzenie takich spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd co do zasady uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 K.p.a. - jest ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e p.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Kr 743/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Gd 393/18). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (stosownie do treści art. 138 § 2a K.p.a. jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów). Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie zasadnie organ odwoławczy uznał, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że – jak można wywieść z powyższych rozważań – kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 695/19). Mając na względzie powyższe uwagi Sąd rozpoznając sprzeciw wniesiony przez skarżące uznał, iż ustalenia dokonane przez Wojewodę, że postępowanie dotyczące zwrotu przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte na skutek wniosku z 29 maja 2002 r. i zarejestrowane pod sygnaturą [...], przy braku jakichkolwiek ustaleń co do jego biegu lub zakończenia, uzasadniały wydanie przez ten organ decyzji kasatoryjnej. Sąd podziela w pełni stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy, że zarówno na kanwie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i w związku z nowymi regulacjami art. 136 ust. 3a i 3b u.g.n., zasadą jest zwrot w jednym postępowaniu całej wywłaszczonej nieruchomości. Kwestią kluczową z punktu widzenia rozstrzygnięcia będzie bowiem ustalenie przez organ I instancji tego, czy jest możliwe uwzględnienie wszystkich zgłoszonych roszczeń o zwrot przedmiotowej nieruchomości w jednym postępowaniu ( w tym m.in. roszczeń wynikających z wniosku skarżących). Dopiero bowiem gdyby się okazało niemożliwe procedowanie w przedmiocie zwrotu odnośnie całej wywłaszczonej nieruchomości, organ powinien procedować w stosunku do udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, objętych żądaniem uprawnionych osób. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż w świetle stanowiska Wojewody, dotyczącego istotnych wątpliwości co do rozstrzygnięcia kwestii formalnych mających istotne znaczenia dla wyniku sprawy i związanej z tym konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśnianego w znacznym zakresie (pominiętym przez organ I instancji) oraz mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania, zasadnie organ ten uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. w całości na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 i § 2, oddalił sprzeciw jako bezzasadny.