II SA/Kr 361/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Izabela Dobosz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej; I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego K. R. kwotę 357,00 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 361/09 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. nałożył na K.R. , właściciela budynku inwentarskiego w T. gm. G. położonego na działce nr 1 , obowiązek przeprowadzenia i dostarczenia do dnia 25 sierpnia 2006 r. ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych budowy budynku inwentarskiego. Jako podstawę prawną podano m.in. art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że kontrola wykazała, że budynek pełni funkcję inwentarską. Obiekt jest parterowy, częściowo podpiwniczony z poddaszem użytkowym. Ściany budynku wykonano jako murowane z pustaków żużlobetonowych, strop budynku żelbetowy. Obiekt posiada dach o konstrukcji drewnianej i spadku połaci dachowych w kierunku północ-południe. Pokrycie połaci dachu wykonano z płyt falistych azbestowo-cementowych, płyty posiadają na całej swej powierzchni przebarwienia. Stan techniczny płyt falistych azbestowo-cementowych, stanowiących pokrycie dachu, jest nieodpowiedni. Ustalono, że budynek wybudowano w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1981 r. Porównując ustalenia kontroli w odniesieniu do dokumentacji projektowej budynku stwierdza się, że obiekt wybudowano niezgodnie z dokumentacją projektową. W szczególności zmieniono rozwiązania konstrukcyjne dachu. Wykonano dach dwuspadowy o spadku w kierunku własnej posesji i nieruchomości sąsiada - projekt przewidywał dach jednospadowy ze spadkiem w kierunku własnej posesji. Równocześnie zmieniono wygląd elewacji południowej budynku zmieniono układ otworów drzwiowych i okiennych budynku. Zmiana układu połaci dachu na dach dwuspadowy ze spadkiem na nieruchomość sąsiada, stanowi w tym przypadku nie tylko odstępstwo w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych dachu, ale przede wszystkim, z uwagi na usytuowanie budynku, narusza warunki techniczne okresu budowy. Wobec powyższego należy uznać, za nieprawdziwe wnioski dokonujących oględziny w dniu [...] 1988 r. podające o wykonaniu budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wobec powyższego słuszne są uzasadnione wątpliwości tutejszego organu, co do jakości wykonanych robót budowlanych, a tym samym stanu technicznego całego budynku inwentarskiego. Żądana ekspertyza techniczna winna wskazać zakres dokonanych odstępstw od przepisów wykonawczych okresu budowy. W części dokonanych odstępstw od powołanych przepisów okresu budowy oraz innych nieprawidłowości, żądane opracowanie winno wskazać jakie roboty należy wykonać aby usunąć nieodpowiedni stan techniczny .wykonanych robót budowlanych budowy obiektu, doprowadzając obiekt w zakresie dokonanych odstępstw do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami wykonawczymi. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. R. napisał, że zarówno zezwolenie na budowę jak i okres, w którym wybudowano budynek obejmuje okres będący pod rządami starego prawa budowlanego, które powinno mieć zastosowanie, jako "względniejsze". Od zakończenia budowy budynku mija już prawie 20 lat, a zatem można mówić o przedawnieniu w stosunku do podejmowanych obecnie prób jego wzruszenia. Zgodnie z protokołem oględzin z dnia [...] 1988 r. budynek jest wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. K. R. napisał też, że nie można opierać postanowienia i to tak poważnego w skutkach dla strony na domniemaniu niekompetencji kierownika budowy, tym bardziej przy wskazywanych potwierdzeniach, co do zgodności wybudowanego budynku z zezwoleniem na budowę. Nawet przy przyjęciu pewnych nieprawidłowości, co do położenia dachu czy substancji, z której został wykonany to wskazać należy, że w latach 80-tych używanie azbestu było regułą i nikt z tego tytułu nie nakazywał jego zamiany na inny rodzaj pokrycia dachowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy obowiązek nałożony na K.R. , wyznaczając nowy termin jego wykonania na dzień [...] marca 2009 r. W podstawie prawnej powołano tylko przepisy kompetencyjne i procesowe. W uzasadnieniu tego postanowienia przepisano niemal dosłownie uzasadnienie organu l instancji i dodano tylko, że "organ odwoławczy po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego (...) stwierdził, że organ l instancji uczynił zadość przepisom (...). W ocenie organu odwoławczego organ l instancji wydał skarżone postanowienie prawidłowo". Uzasadnienie nie ustosunkowuje się do treści wniesionego zażalenia. W dniu 19 stycznia 2009 r. K. R. skierował na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Napisał w niej, że podtrzymuje swoje argumenty z wniesionego wcześniej zażalenia i zarzuca, że nie zostały one w należyty sposób uwzględnione ani zakwestionowane przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu l instancji, organ ten stwierdził, że budynek inwentarski w T. został wybudowany niezgodnie z dokumentacją projektową i niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] 1981 r. Tego rodzaju wniosek nie koresponduje z reakcją organu, który zamiast dążyć do rozstrzygnięcia przewidzianego w przepisach prawa budowlanego dla sytuacji, w której wykonanie obiektu budowlanego jest niezgodne z pozwoleniem (w tym dążyć do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1994 r., czy też z 1974 r.), zastosował art. 81 c ust. 2 cyt. ustawy z 1994 r., dotyczący jakości robót budowlanych lub ich stanu technicznego. Stwierdzenie wykonania budowy niezgodnie z pozwoleniem nie jest tożsame z wątpliwościami w kwestii jakości wykonanych robót budowlanych. Uzasadnienie decyzji l instancji jest zatem wewnętrznie sprzeczne i w rezultacie w żaden sposób nie tłumaczy wydanego rozstrzygnięcia. Wskazuje to jednocześnie na fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego a jego braki pokrył treścią art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, nazywając je "uzasadnionymi wątpliwościami". Wskazane tu okoliczności prowadzą do wniosku, że decyzja l instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zastosowana podstawa prawna nie jest adekwatna do podanego stanu faktycznego a wybór ustawy z 1994 r. zamiast regulacji z roku 1974 jest wysoce wątpliwy. Sąd stwierdził również zasadnicze wady decyzji organu II instancji, l tu można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W szczególności organ II instancji nie pamiętał o tym, że w polskim systemie postępowania administracyjnego kompetencja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 K.p.a.), a nie tylko kontrolny. Organ ten ma obowiązek prowadzenia postępowania "w sprawie" a nie może poprzestać jedynie na badaniu decyzji zaskarżonej. Z tych powodów powinien również powołać w swojej decyzji przepisy prawa materialnego, a nie tylko przepisy kompetencyjne i procesowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tego wszystkiego nie uczynił, a co jest najbardziej rażące -uzasadnienie jego decyzji jest kopią uzasadnienia organu I instancji z dodatkiem stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Gdy doda się do tego, że organ II instancji wydał swoje orzeczenie niemal po 3 latach od wniesienia odwołania, całość jego działania wymaga zdecydowanej krytyki i jest szczególnie rażąca. Z podanych tu przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu l instancji obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 tejże ustawy.