II SA/Kr 361/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2022 roku, znak: SKO.OŚ./4172/27/2022 w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji w sprawie rekultywacji gruntów skargę oddala Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022r. znak sprawy GA.6724.1.32.2022.III Prezydent Miasta Oświęcimia zaopiniował pozytywnie wydany na wniosek I. sp. z o.o. w O. projekt decyzji określającej stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów , osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów oraz kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów o powierzchni 16 891,63 m2 w granicach dz. ew. [...] obręb M. , w miejscowości O.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dnia 20 czerwca 2022 r. Starosta Oświęcimski wystąpił do Prezydenta Miasta Oświęcimia o opinię w sprawie wniosku w/w inwestora. Organ wskazał, iż we wcześniejszym etapie postępowania negatywnie zaopiniowano projekt decyzji sporządzonej w wyniku rozpatrywania wniosku inwestora ze względu na ustanowienie przemysłowego kierunku rekultywacji gruntu. Obecnie zaś przedstawiony projekt decyzji zakłada wodno-rolny kierunek rekultywacji. Wyjaśniono także odnosząc się do ustaleń zawartych w projektowanej decyzji, iż działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i znajduje siew jednostce strukturalnej 5C 1ITO- tereny infrastruktury technicznej- gospodarowanie odpadami , dla którego to terenu podstawowe przeznaczenie to obiekty instalacje i urządzenia gospodarki odpadami. Jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano drogi wewnętrzne, place manewrowe, 2) eksploatacja kopalin zgodnie z koncesją oraz wodno-rolny kierunek rekultywacji gruntów 3) zieleń urządzona ozdobna oraz izolacyjna. Organ pozytywnie zaopiniował przedłożony projekt decyzji w związku ze zgodnością ustalonego kierunku rekultywacji z tym wskazanym w obowiązującym miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył inwestor, zarzucając naruszenie art 7a kpa oraz art. 22 ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wykroczenie przez organ I instancji poza przysługujące mu kompetencje wynikające z bycia organem opiniującym, którego rolą nie jest określanie sposobu wykonania rekultywacji a wyłącznie zawarcie stanowiska w aspekcie interesów gminy związanych przedmiotem rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 16.12.2022 r. nr SKO.OŚ./4172/27/2022, na podstawie art. 22 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 tj. z późn,.zm) oraz na podstawie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji opiniując pozytywnie przedłożony projekt decyzji odniósł się do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyraźnie wskazał, iż w jednostce strukturalnej 5C 1ITO w planie dopuszczalne przeznaczenie terenu to eksploatacja kopalin zgodne z koncesją oraz wodno-rolny kierunek rekultywacji gruntów, taki zaś kierunek rekultywacji został określony w przedłożonej do zaopiniowania decyzji Starosty Oświęcimskiego, nieuzasadnione są zatem zarzuty zażalenia o wykroczeniu poza przysługujące mu kompetencje. Niezależnie od zarzutów zażalenia Prezydent Miasta Oświęcimia nie jest organem wydającym decyzje o rekultywacji terenu i nie określa kierunku rekultywacji a jedynie opiniuje przedłożony projekt decyzji. Natomiast wydana w przyszłości decyzja Starosty Oświęcimskiego będzie podlegała odrębnemu zaskarżeniu. Aktem rozstrzygającym o kierunku rekultywacji jest bowiem decyzja wydana na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a postanowienie opiniujące jest jedynie elementem postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Postanowienie takie wydawane jest w trybie art.106 § 1 i 5 kpa. Postępowanie przed organem współdziałającym ma jedynie charakter pomocniczy. Opinia wydana przez organ współdziałający ma charakter niewiążący. Decyzja w sprawie rekultywacji jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, tak więc nie musi być ona zgodna z opinią. Kryteria opinii organu współdziałającego nie muszą się opierać na tych samych przesłankach, co decyzja rekultywacyjna. Organ opiniujący powinien dbać o prawidłowe zagospodarowania terenu gminy i jak wykazano w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ wykazał, iż przedłożony projekt decyzji zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Oświęcim. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł inwestor zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 11 i art.77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niedopełnienie obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania oraz niedopełnienie obowiązku dokonania wszechstronnej i wyczerpującej oceny całego materiału dowodowego skutkującego błędnym przyjęciem, iż Prezydent Oświęcimia opiniując decyzję Starosty Oświęcimskiego oparł się na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa, uwzględnił całokształt okoliczności sprawy ocenionych po rozważeniu interesów stron postępowania oraz miał na względzie całokształt podejmowanych działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu gminy, zgodnego przede wszystkim z interesem zamieszkujących gminę mieszkańców; - art. 7a § 1 k.p.a., poprzez wyrażenie przez Prezydenta Oświęcimia pozytywnej opinii co do wodno - rolnego kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu, w sytuacji, gdy ewentualne nałożenie na Skarżącą obowiązku rekultywacji gruntu w tymże kierunku, nie dość że wątpliwe prawnie, to do tego w oczywisty sposób zmierza do pozbawienia Spółki uprawnień wynikających z prawomocnej decyzji zezwalającej na budowę na rekultywowanym terenie zakładu utylizacji odpadów oraz komór składowisk dla tychże odpadków; - art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż stanowisko organu opiniującego projekt rekultywacji nie ma zasadniczego znaczenia, nawet w przypadku aprobaty wątpliwego z prawnego punktu widzenia sposobu rekultywacji zaproponowanego przez starostę, do tego sprzecznego ze sposobem rekultywacji określonym przez składającego w tym zakresie wniosek. Uzasadniając skargę wskazano, że kierunek rekultywacji określony w załączonym do wniosku projekcie rekultywacji, był zgodny z podstawowym przeznaczeniem gruntu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednak przedmiotowy teren, niegdyś stanowiący składowisko pomocnicze odpadów byłych Zakładów [...] (gromadzono w jego obrębie m.in. fenole), aktualnie przylega do składowiska wapna pokarbidowego Miejsko - Przemysłowej Oczyszczalni Ścieków. Na wspomnianym terenie Skarżąca nieprzerwanie prowadzi inwestycję pn. .Zakład utylizacji odpadów przemysłowych z recyklingiem" na podstawie decyzji Starosty Oświęcimskiego znak: SAB.7351-12 (zmienianej w późniejszym czasie). Trzeba również podnieść, że obecnie prowadzona przez Spółkę inwestycja, korzystnie wpływa na wspomniany teren z punktu widzenia jego rekultywacji. W kontekście powyższego wskazany we wniosku Skarżącej kierunek rekultywacji zgodny z podstawowym przeznaczeniem terenu był jedynym możliwym do przyjęcia z punktu widzenia przedmiotu prowadzonej przez Spółkę inwestycji oraz jedynym dopuszczalnym z punktu widzenia zapobieżenia degradacji wspomnianego terenu. Taki też kierunek został zaproponowany w dokumentacji przygotowanej przez uprawnionego projektanta - projekt. Konstr-bud. MAP/0340/ZOOK/10. Żadnego innego - poza wskazanym powyżej - opracowania dotyczącego kierunku rekultywacji Skarżąca nie składała. W szczególności załączona do wniosku dokumentacja nie wskazywała choćby alternatywnie, zastosowania dla przedmiotowego terenu wodno - rolnego kierunku rekultywacji, gdyż taki kierunek z punktu widzenia przedmiotu prowadzonej przez Spółkę działalności, a także z uwagi na uwarunkowania ekologiczne (zapobieżenie degradacji wspomnianego terenu) byłby dla niej nie do przyjęcia i godziłby przy tym w zasady tzw. "zdrowego rozsądku". W kontekście powyższego Skarżąca nie może zgodzić się z kierunkiem rekultywacji pozytywnie zaopiniowanym w postanowieniu Organu I instancji, a zaproponowanym w projekcie decyzji przez Starostę Oświęcimskiego. Organ opiniujący projekt decyzji w ślad za autorem tego projektu, odniósł do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak wyłącznie w zakresie dopuszczalnego a nie podstawowego przeznaczenia wspomnianego terenu, jakim jest eksploatacja kopalin zgodne z koncesją. Zakwestionowano dlaczego Prezydent Oświęcimia w ogóle nie wziął pod uwagę podstawowego przeznaczenia wspomnianego terenu (gospodarka odpadami). Wszak zgodnie ze wskazaniami SKO obowiązek dbałości organów gminy o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, także w zakresie ich rekultywacji opiera się nie tylko na obowiązujących przepisach prawa, ale wynika z całokształtu podejmowanych działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu gminy, zgodnego przede wszystkim z interesem zamieszkujących gminę mieszkańców. Z punktu widzenia legalności (a tak należy odczytywać wskazane w miejscowym planie zagospodarowania podstawowego przeznaczenia wspomnianego terenu), a także z punktu widzenia całokształtu okoliczności sprawy ocenianych po rozważeniu interesów stron postępowania, zdaniem Skarżącej organ opiniujący winien uczynić to zwłaszcza przez pryzmat przedmiotu działalności Spółki (Zakład utylizacji odpadów przemysłowych z recyklingiem) przy uwzględnieniu podstawowego przeznaczenia wspomnianego terenu w miejscowym planie zagospodarowania (gospodarka odpadami) oraz wreszcie z puntu widzenia troski o interes zamieszkujących gminę mieszkańców, który to interes realizowany jest przez Spółkę w ramach prowadzonej działalności, prowadząc do stopniowego "odzyskiwania" terenu zdegradowanego ekologicznie. Rolą organu opiniującego nie jest bowiem decydowanie o tym czy planowana decyzja Starosty jest zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, a wyłącznie zawarcie stanowiska w aspekcie zadań (interesów) gminy związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia. Rolą organu opiniującego winno być bowiem wytknięcie Staroście wspomnianych uchybień, a nie aprobowanie jego, wątpliwych prawnie działań. Nadto pomimo dwukrotnego uchylenia rozstrzygnięć w przedmiotowej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w istocie po raz kolejny podtrzymano wyrażone uprzednio stanowisko, nie stosując się do wskazań i wytycznych tego Sądu (wyrok z dnia 26.11.2020 r., sygn. akt II SA/Kr 833/20 oraz wyrok z dnia 21.10.2022 r., sygn. akt II SA/Kr 963/22). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., oddala skargę. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w świetle art. 22 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021r. poz.1326 ze zm.) decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu opinii m.in. wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stąd wnika, iż kontrolowana w niniejszej sprawie opinia wydawana jest w sytuacji, kiedy organ uprawniony do wydania decyzji w sprawie rekultywacji obowiązany jest zwrócić się do właściwego organu o wyrażenie takiej opinii. Opinia taka jest wydawana w trybie uregulowanym w art. 106 kpa, wskazującym w § 5, iż zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z powyższego wynika, iż organ współdziałający (opiniujący) uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w niniejszej sprawie przez Starostę Oświęcimskiego w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto w ramach współdziałania przepisy rozróżniają opinię lub uzgodnienie. Rozróżnienie to jest o tyle ważne, iż uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może więc przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Natomiast co do opinii, brak jest takiej mocy wiążącej opinii organu w ramach współdziałania. W efekcie organ wydający decyzję nie jest związany opiniami organu współdziałającego - może zostać wydana zarówno decyzja wskazująca kierunek rekultywacji tożsamy ze wskazywanym przez stronę lub też zupełnie odmiennym, jeżeli tylko dane rozstrzygniecie znajduje oparcie w materiale sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 1043/11 z dnia 23.11.2011r.) Opinia ma charakter niewiążący. Istotne jest przy tym, iż aktem, który ostatecznie rozstrzyga o kierunku rekultywacji jest decyzja wydana na podstawie przepisu art. 22 ust. 1 i ust. 2 w/w ustawy, natomiast postanowienie opiniujące jest jedynie koniecznym elementem postępowania zmierzającego właśnie do wydania takiej decyzji, lecz sama treść opinii nie jest wiążąca. Ponadto wbrew zarzutom skargi okoliczność dwukrotnego uchylenia rozstrzygnięć w przedmiotowej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z dnia 26.11.2020 r., sygn. akt II SA/Kr 833/20 oraz wyrok z dnia 21.10.2022 r., sygn. akt II SA/Kr 963/22), nie ma znaczenia w zakresie podnoszonego nie zastosowania się do wskazań i wytycznych z tych wyroków, ponieważ dotyczyły one negatywnego zaopiniowania, a przedmiotem obecnej kontroli jest rozstrzygnięcie – postanowienie o pozytywnym zaopiniowaniu wniosku. W w/w wyrokach z racji negatywnego zaopiniowania Sąd zakwestionował właśnie negatywne zaopiniowanie bez odpowiedniej analizy wszystkich okoliczności mających wpływ na takie negatywne rozstrzygnięcie opiniujące organu. Zatem formalne związanie zaistniałoby, gdyby opinia dotyczyła tego samego projektu, a w kontrolowanej sprawie tak nie jest. Ponadto we wskazywanych w skardze wyrokach Sąd nie zalecił określonego rozstrzygnięcia, nie przesądzając jego kierunku, a jedynie zarzucił pewne braki w całokształcie oceny, dokonanej wówczas w ramach wówczas opiniowanego projektu. Nie można tu mówić o formalnym związaniu wyrokami w świetle art. 153 p.p.s.a. Ponadto postanowienie opiniujące pozytywnie różni się zakresem i płaszczyzną oceny względem opinii negatywnej. W sytuacji opinii negatywnej szczególnej analizy i oceny wymaga dlaczego to co zaprojektował organ jest niezgodne z planem miejscowym, natomiast w jeśli wydawana jest opinia pozytywna to znaczy to tylko tyle, iż projekt jest zgodny z planem miejscowym, co nie oznacza automatycznie, że inny proponowany byłby niezgodny, a co niezasadnie sugeruje strona skarżąca. Zatem organ w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu opiniuje tylko konkretny projekt i ewentualnie uznaje go za zgodny z planem miejscowym, a co jak wyżej wskazano, nie przesądza też czy organ wydający końcową decyzję wyda decyzję wskazującą kierunek rekultywacji tożsamy ze wskazywanym w opinii, czy też zupełnie odmiennym np. sugerowanym przez stronę. Niewykluczone jest zatem, iż inny kierunek rekultywacji byłby zgodny z planem miejscowym, ale opiniuje się jeden konkretny przedłożony, a nie przedstawia się i nie analizuje innych hipotetycznych rozwiązań. To organ wydający decyzję o rekultywacji będzie musiał uzasadnić dlaczego w ramach uznania administracyjnego przyjął taki, a nie inny wariant i wówczas nastąpi ocena czy takie rozstrzygnięcie było uzasadnione. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają sztywnych rozwiązań i nie wskazują wyłącznych i jedynych sposobów rekultywacji gruntów, czy też jaki ma być kierunek rekultywacji, stąd wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie organ powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i po rozważeniu interesów stron postępowania zdecydować o kierunku rekultywacji. Tym samym wymagane jest od organu wydającego decyzję rozważenie wszystkich występujących w sprawie okoliczności. W tych okolicznościach brak było podstaw do zakwestionowania treści postanowienia opiniującego pozytywnie, czy też stwierdzenia niedopełnienia obowiązku wszechstronnego rozpoznania sprawy, gdyż przedłożony projekt był zgodny z planem miejscowym. Organ opiniując pozytywnie przedłożony projekt decyzji odniósł się szczegółowo do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jednostce strukturalnej 5C 1ITO w planie dopuszczalne jest przeznaczenie terenu jako eksploatacja kopalin zgodne z koncesją oraz wodno -rolny kierunek rekultywacji gruntów, a taki właśnie kierunek rekultywacji został określony w przedłożonej do zaopiniowania decyzji Starosty Oświęcimskiego. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.