II SA/Kr 363/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Bożenna Blitek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007r. sprawy ze skargi J.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [....] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. II SA/Kr 363/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 2007 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. L. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję p.o. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] 2007 r. znak [...], którą orzeczono o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup termowentylatora oraz opłacenia rachunku za energię elektryczną za okres zimowy. W podstawie prawnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 Nr 64, póz. 593 z późn.zm.), a także § 1 pkt 1 "b" Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, póz. 980). Uzasadniając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę swego rozstrzygnięcia. Wnioskiem z dnia [...] 2006 r. J. L. zwrócił się o zasiłek celowy w formie zapłaty należności za energię elektryczną za okres zimowy i na zakup termowentylatora. Odmawiając decyzją z dnia [...] 2007 r. przyznania zasiłku celowego w powyżej formie, p.o. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] stwierdził, że jeszcze przed złożeniem wniosku, w dniu [...] 2006 r. wnioskodawca został telefonicznie i pisemnie powiadomiony o możliwości uczestniczenia w projekcie p.n. "[...]" organizowanym przez Stowarzyszenie na Rzecz Wspierania Przedsiębiorczości i Inicjatyw Lokalnych - [...], we współpracy z Urzędem Miasta i Gminy [...]. Po zakończeniu okresu reintegracji przewidzianego projektem istniała możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskania dochodu. Organ wskazał, że J. L. po raz kolejny odmówił przyjęcia propozycji pracy, nie przedstawiając uzasadnionego powodu tej odmowy, a wyraził niezadowolenie z tej propozycji. Wskazano dalej, że agresywne zachowanie nie pozwoliło na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, oraz nie dostarczył niezbędnych dokumentów tj. zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy oraz oświadczenia dotyczącego prowadzenia gospodarstwa domowego. II SA/Kr 363/07 Powyższe zachowania uznał organ l instancji za przejaw braku współpracy z pracownikiem socjalnym w wychodzeniu z trudnej sytuacji życiowej i wyraz roszczeniowej postawy negującej propozycje opracowania planu pomocy. Wskazano, że ustalenia dokonane z pracownikiem socjalnym odnośnie uzyskania pomocy w formie porady prawnej i psychologicznej, zostały zlekceważone. Te okoliczności uznał organ l instancji za uzasadniające odmowę przyznania zasiłku celowego. W odwołaniu od tej decyzji nazwanej zażaleniem J. L. zarzucił, że jest nieprawidłowa pod względem "formalnym, proceduralnym i faktycznym" i zarzucił kłamstwa, oszustwa, fałszowanie dokumentów oraz umyślne działanie na szkodę jego i rodziny. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść przepisu art. 39 ust. 1, określającego przedmiot zasiłku celowego i wskazało, że z materiału zebranego w postępowaniu przed organem l instancji wynikają sprzeczne informacje co do sposobu prowadzenia gospodarstwa domowego, co w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy ma związek z ustaleniem rodzaju kryterium dochodowego. Podkreślono, że we wniosku z [...] 2006 r. J. L. wskazywał, że "jego matka nie jest jedynym członkiem jego siedmioosobowej rodziny", że z oświadczenia brata J. L. z [...] 2006 r. wynika, że ze swą żoną i dziećmi prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, a z oświadczenia S. L. wynika, że wspólne gospodarstwo domowe prowadzi tylko z synem J. Przyjmując, że J. L. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i prowadzi wspólnie z matką, pobierającą rentę w kwocie [...] zł gospodarstwo domowe, ustalił organ odwoławczy, że dochód na osobę w rodzinie wynosi kwotę [...] zł, a zatem nie przekracza kryterium dochodowego na osobę w rodzinie w kwocie 351 zł. Organ odwoławczy podzielił zarazem ustalenie organu l instancji, że J. L. nie podejmuje działań zmierzających do poprawy sytuacji materialno-bytowej m.in. do podjęcia zatrudnienia, nie współpracuje z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ Odwoławczy przyjął ustalenie, że J. L. nie dostarczył wszystkich wymaganych dokumentów m.in. rachunku za energię elektryczną, co nie pozwoliło ustalić faktycznie ponoszonych kosztów. Wskazując na treść przepisu art. 11 ust. 2 organ odwoławczy uznał, iż zachodziły opisane w tym przepisie podstawy do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. II SA/Kr 363/07 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. L. Skargę oparto na zarzucie "naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy". Zdaniem skarżącego organy pominęły, że zaświadczenie wydziału ksiąg wieczystych [...] z [...] .2004 r. oraz oświadczenie złożone przez rodzinę do zawiadomienia do Sądu Rejonowego -Wydz. Ksiąg Wieczystych dowodzą, że są "jedną nierozłączną rodziną". Zdaniem skarżącego przepis art. "2a ust, pkt 1" ustawy o pomocy społecznej odnosi pojęcie rodziny do osób wspólnie zamieszkujących i gospodarujących, a nie używa pojęcia "odrębnego gospodarstwa domowego". Skarżący zarzucił, że ustawa z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych i rozporządzenie wykonawcze Ministra Polityki Społecznej precyzuje zasadę pojęcia rodziny i organy nie zastosowały tych ustaw. Zdaniem skarżącego organy naprzód powinny próbować opracowania planu pomocy skarżącemu i w ramach tego planu przesyłać propozycję uczestnictwa w projekcie "[...]", a postąpiły odwrotnie, przy czym w jego przekonaniu plan ten nie rozwiązuje problemów skarżącego. W przekonaniu skarżącego jego postępowanie ma na celu jego obronę i obronę rodziny w sytuacji zagrożenia jej zdrowia i życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując dokonane ustalenia, Kolegium podtrzymało stanowisko prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), przedmiotem kontroli Sądu wywołanej skargą jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W sprawowaniu tej kontroli stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej ustawa ppsa - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. II SA/Kr 363/07 Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn całkowicie innych od tych, które przytoczył skarżący na jej poparcie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa Sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja zachodzi w sprawie. Z akt sprawy wynika, że datowanym na [...] wnioskiem z daty wpływu w dniu [...] .2006 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], skarżący zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego na zapłatę należności za energię elektryczną na okres zimowy i na zakup termowentylatora o wartości [...] zł. Przyznanie pomocy społecznej m.in. w formie zasiłku celowego następuje w trybie i na zasadach określonych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 z późn.zm.) - zwanej dalej ustawą, oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy definiuje pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 1 celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z uwagi na ten, cel przepis art. 3 ust. 2 nakłada na organy udzielające pomocy społecznej zadanie podejmowania działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Już te regulacje wskazują, iż ustawową przesłanką korzystania z pomocy społecznej bez względu na rodzaj świadczenia jest nie tylko pozostawanie osoby czy rodziny w trudnej sytuacji życiowej, ale i wykazanie przez starających się o taką pomoc, że ze swej strony podjęli starania, które przy uwzględnieniu ich możliwości, zasobów i uprawnień nie pozwoliły jednak na przezwyciężenie tych trudności. Już powyższa regulacja wskazuje, iż bierne oczekiwanie na świadczenie pomocy społecznej, bez wykazania w ramach możliwej u danej osoby aktywności w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji nie uprawnia do świadczenia. II S A/Kr 3 63 /07 Potwierdza tę zasadę przepis art. 4 ustawy, który na osoby i rodziny już korzystające z pomocy społecznej nakłada obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną do wykonywania prac społecznie użytecznych, o której mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, może m.in. w myśl art. 11 ust. 2 ustawy stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wbrew stanowisku skarżącego, ustawa o pomocy społecznej nie zawiera przepisu "art. 2a". Natomiast dla potrzeb świadczeń pomocy przepisem art. 6 pkt 14 określa rodzinę jako osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zaliczenie zatem danej osoby do kręgu rodziny oznacza spełnienie równocześnie dwóch warunków: wspólnego zamieszkiwania i wspólnego gospodarowania. Wynikające z wpisu do księgi wieczystej uprawnienie skarżącego i jego matki do zamieszkiwania w budynku na nieruchomości brata J. L. z tytułu dożywotniej, nieodpłatnej służebności mieszkania, jest uprawnieniem cywilnoprawnym i nie stanowi spełnienia przesłanki wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania, jako warunku uznania określonych osób za rodzinę na gruncie przepisów prawa administracyjnego. Wpis taki nie dowodzi wadliwości ustalenia organów obu instancji, że skarżący wspólnie gospodaruje - a więc prowadzi gospodarstwo domowe tylko z matką, a nie także z rodziną brata J. L., która gospodaruje oddzielnie. Zresztą organy przyjęły, iż dochód na osobę w tak ustalonej rodzinie skarżącego nie przekracza kwoty 351 zł, jako kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, i wynosi [...] zł. Dopiero przekroczenie tej kwoty w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2, uniemożliwiało by powstanie po stronie skarżącego prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Odmowa przyznania pomocy społecznej w żądanej formie zasiłku celowego oparta była na innych podstawach faktycznych. II SA/Kr 363/07 Organ l instancji wskazał, że jeszcze przed złożeniem wniosku skarżący był informowany pisemnie o możliwości uczestniczenia w projekcie, który po zakończeniu reintegracji dawał możliwość podjęcia zatrudnienia, że odmówił propozycji pracy bez powodu, że agresywne zachowanie uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, oraz że w dniu [...].2006 r. nie dostarczył niezbędnych dokumentów - zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy i oświadczenia dotyczącego prowadzenia gospodarstwa domowego, co ma świadczyć o braku współpracy w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy w wychodzeniu z trudnej sytuacji życiowej. Stanowisko to aprobował organ II instancji. Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Wydanie takiej decyzji w myśl ust. 4 musi - za wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego oraz decyzji w sprawie cudzoziemców -poprzedzić przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przepis art. 107 ust. 1 określa cel wywiadu środowiskowego, a sposób i dokumenty niezbędne do ustalenia sytuacji osobistej i rodzinnej, dochodowej i majątkowej, reguluje Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, póz. 672). Przepis art. 107 ust. 4 zd. l przewiduje, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W ramach przeprowadzonego wywiadu, a zatem także w ramach jego aktualizacji, pracownik socjalny może domagać się od osoby lub od rodziny ubiegającej się o pomoc, oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, odmowa złożenia takiego oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Przepis art. 107 ust. 5 zawiera zatem szczególną podstawę odmowy przyznania świadczenia z powodu odmowy złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. W myśl przepisu art. 39 ust. 1 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej może być przyznany zasiłek celowy (oczywiście przy zachowaniu wymaganego przepisem art. 8 ust. 1 kryterium dochodowego). Przepis art. 39 ust. 2 przykładowo wymienia sytuacje, które mogą stanowić podstawę przyznania zasiłku celowego, w tym m.in. na pokrycie w części lub w całości kosztów opału, czy zakupu II SA/Kr 363/07 niezbędnych urządzeń użytku domowego. Dla prawidłowego rozpoznania wniosku niezbędnym było ustalenie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Zgodnie z art. 14 ustawy w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy kpa. Wywiad środowiskowy w świetle art. 106 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy, jest sposobem uzyskania informacji, a kwestionariusz z tego wywiadu ma charakter środka dowodowego w rozumieniu art. 75 kpa. Stan przedstawionych akt postępowania administracyjnego nie dawał podstawy do przyjęcia przez organy ustaleń, na które się powołują, stwierdzając brak współpracy w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. W aktach na k. [...] znajduje się część III kwestionariusza wywiadu środowiskowego opatrzona podpisem (bez pieczęci pracownika socjalnego) i datowana na [...].2007 r. przeznaczona do oceny sytuacji osoby, (rodziny) oraz na wnioski pracownika. Z treści tego dokumentu wynika, że [...].06 pracownik socjalny udał się na wywiad środowiskowy w związku z wnioskiem z [...].06, a sytuacja nie uległa zmianie od ostatniego wywiadu z [...].06, - którego brak. Opisane jest też jako skandaliczne zachowanie skarżącego, podczas przeprowadzania wywiadu, w tym "agresywne udzielanie cynicznych odpowiedzi", spożywanie alkoholu, odmowa złożenia bliżej nie opisanego co do treści oświadczenia, czy nie przedstawienie książki opłat za energię. Treść tego dokumentu nawiązuje też do udzielonej w dniu [...] 2006 r. - a więc przed wnioskiem o zasiłki celowe - informacji i zaproszenia do udziału w projekcie "[...]", na który skarżący odpowiedział w piśmie z [...].06 r. tj. też przed złożeniem wniosku. Powyższa sytuacja przemawiała zdaniem pracownika socjalnego za wnioskiem o braku współpracy w wychodzeniu z trudnej sytuacji życiowej. Złożona na k. [...] część wywiadu - rubryka V - plan pomocy zatwierdzony przez kierownika jednostki zawiera opatrzony datą [...].07 bez podpisu i pieczęci kierownika - zapis odmowy z powodu braku współpracy. Na karcie [...] - znajduje się sporządzona na przewidzianym załącznikiem Nr 2 do Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 19 kwietnia 2005 r. w sprawie wywiadu środowiskowego wzorze, aktualizacja wywiadu środowiskowego, opatrzona datą [...].2006 r. - bez podpisu i pieczęci pracownika socjalnego, bez podpisu osoby z którą przeprowadzono wywiad lub wyjaśnienia przyczyn braku podpisu. II SA/Kr 363/07 Wypełniona część tego dokumentu zawiera dane o rencie matki skarżącego wraz z wyliczeniem dochodu na osobę, o sytuacji mieszkaniowej, zawodowej, zdrowotnej skarżącego i jego matki. Część II - aktualizacji - potrzeby i oczekiwania osoby/rodziny - zgłoszone podczas wywiadu nie wypełniona. Dokument nie określa przyczyn takiego stanu. Znajdują się natomiast w aktach (s. [...]) datowane na [...].2006 r. oświadczenia J. L. - brata, i S. L. - matki, z których wynika, że skarżący aktualnie gospodaruje wspólnie z matką (prowadzi gospodarstwo), a z treści wywiadu wynika twierdzenie skarżącego, że rodzinę stanowi 7 osób (tj. także rodzina brata J.). Inne dokumenty poprzedzające wydanie w dniu [...].07 decyzji przez organ l instancji, dotyczą załatwienia wniosku skarżącego z [...].06 " o pomoc psychologiczną i prawną", ustosunkowania się do otrzymanego dnia [...].06 (przed wnioskiem) zaproszenia do udziału w projekcie wysłanym [...].06 r. i wystąpienia MOPS do Urzędu Pracy o wystąpienie z ofertą pracy, na którą przyszła negatywna odpowiedź w dniu [...].2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2005 r. sygn. II SA/Op 274/04 (niepubl.) podkreślił, że o braku współdziałania można mówić tylko i wyłącznie wówczas, gdy wnioskodawca w ogóle odmawiał i uniemożliwiał ustalenie przez organ swej sytuacji rodzinnej oraz majątkowej oraz nie składał żadnych oświadczeń i dokumentów. Wskazując na rolę wywiadu środowiskowego jako szczególnego sposobu zbierania i dokumentowania sytuacji majątkowej i rodzinnej, podkreślił Sąd zarazem, iż nie jest to wyłączny środek dowodowy dla ustalenia tej sytuacji. Wskazując na przepisy art. 7 i 77 kpa stosowane z mocy art. 14 ustawy, podkreślono, że organ pomocy społecznej zobowiązany jest wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy. Stanowisko to aprobował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2006.06.08 l OSK 107/06 (Lex. Nr 266975), oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu. Na tle zebranego materiału dowodowego, organy miały podstawy do samodzielnego ustalenia w oparciu o przepis art. 80 kpa z ilu osób składa się rodzina i do ustalenia czy skarżący spełnia kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Z dokumentów zawartych w aktach nie wynika, by skarżący całkowicie odmawiał współdziałania w ustaleniu swej sytuacji rodzinnej i majątkowej, zwłaszcza II SA/Kr 363/07 że nie jest udokumentowane by był wzywany jak to przyjął organ o zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy i o oświadczenie dotyczące prowadzenia gospodarstwa domowego. Brak tego oświadczenia nie przeszkodził zresztą w ustaleniu spełnienia kryterium dochodowego. Nie wskazał organ l instancji konkretnej propozycji pracy, której skarżący miał - według uzasadnienia decyzji - odmówić. W świetle powyższego nie można przyjąć, iż materiał dowodowy, w formie w jakiej został zebrany dawał podstawy do ustalenia, iż skarżący wykazał brak jakiegokolwiek współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Agresywne czy aroganckie zachowanie wobec pracownika socjalnego nie może być aprobowane i takie współdziałanie utrudnia lecz nie jest równoznaczne z brakiem współdziałania w ogóle tak długo jak długo po stronie wnioskodawcy nie nastąpi odmowa czy zaniechanie złożenia oświadczenia o konkretnej treści lub dokumentu, które są niezbędne do ustalenia jego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Każda ze spraw o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej choćby tej samej osobie czy rodzinie jest sprawą indywidualną, a uzasadnienie organu winno odzwierciedlać zebrany materiał dowodowy. Wskazane wyżej braki w udokumentowaniu przyjętych przez organy ustaleń, czynią przyjętą ocenę o braku współdziałania skarżącego w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej w zakresie sprawy o przyznanie przedmiotowego zasiłku celowego za przedwczesną. Z tych przyczyn w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.) orzeczono jak w sentencji. Wobec treści uchylonej decyzji brak było przesłanek do zastosowania art. 152 powołanej ustawy.