II SA/Kr 364/22

Dnia 6 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 25 stycznia 2022 roku stwierdzające wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu, skargę oddala. Skarżący P. N. złożył skargę na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 59/2022 z dnia 25 stycznia 2022 roku, znak: WOB.7722.199.2021.AJAN, w którym stwierdzono na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a., że skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej nr 94/2020 z dnia 23 października 2020 roku, znak: PINB.7355.II.35.Z.2020.MG, z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej (dalej "PINB w Suchej Beskidzkiej" lub "PINB") w dniu 9 września 2020r przeprowadził kontrolę legalności wykonywania robót budowlanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w Z. . W trakcie kontroli ustalono, że na w/w działkach wykonano roboty budowlane polegające na utwardzeniu drogi gruntowej kruszywem łamanym o frakcji mieszanej do wielkości uziarnienia do ok. 10 cm. Utwardzenie drogi gruntowej wykonano na odcinku od strony wschodniej przy połączeniu działki o nr ewid. [...] w Z. z drogą gminną o nr ewid.[...] w Z. , na długości około 400 m w kierunku zachodnim. W toku kontroli ustalono także, że powyższe roboty budowlane zmierzają do powstania drogi dojazdowej do działek stanowiących własność P. N. która łącznie posiada długość ok 400m. Ustalono, że droga dojazdowa posiada obecnie szerokość od 3,00 m do 3,40 m i że powyższe roboty budowlane niewątpliwie poprawiły warunki dojazdu do działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w Z. , na których za powstającym ogrodzeniem realizowane są dalsze roboty budowlane objęte odrębnym postępowaniem przed PINB w Suchej Beskidzkiej. W toku kontroli ustalono także, że inwestorem wszystkich robót jest P. N.. Starosta Suski za pismem z dnia 18.09.2020r., poinformował PINB w Suchej Beskidzkiej, iż nie wydawał żadnych zgód ani decyzji na wykonywanie robót budowlanych na w/w działkach w Z. . Ponadto Wójt Gminy Z. wskazał, że Gmina nie prowadzi nawożenia tłucznia i utwardzenia terenu działki o nr ew. [...] w Z. , lecz wyrażała zgodę dla P. N. na utwardzenie tłuczniem drogi stanowiącej dojazd do działek będących użytkami rolnymi i leśnymi. Wobec powyższego zawiadomieniem z dnia 16 lutego 2020 r. poinformowano inwestora procedowanych robót o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w sprawie wykonywanych robót budowlanych polegających na budowie drogi dojazdowej do ogrodzonych i zabudowywanych działek w Z. , przebiegającej po działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w Z. , bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem PINB w Suchej Beskidzkiej wykonywanie nawiezienia tłucznia na drogę gruntową w celu polepszenia możliwości dojazdu do nielegalnie zabudowywanych działek w Z. w istocie prowadzi do powstania obiektu budowlanego. Organ wskazał przy tym, ze w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej jako "PrBud") (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 05 lipca 2013 r., sygn. II OSK 593/12, NSA z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. II OSK 2625/15) Jako że decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie wydaje się po wystąpieniu przesłanek o których mowa w art 48 ust 2 PrBud, organ nadzoru budowlanego przesądził o możliwości zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej, wdrażając tryb uregulowany w art 48 ust 2 i ust 3 PrBud., w celu umożliwienia inwestorowi doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem. W ocenie PINB w Suchej Beskidzkiej zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Z. objętym uchwałą nr X/84/2019 Rady Gminy Z. z dnia 17 lipca 2019 r opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 5694 z dnia 30 lipca 2019 r. istnieje możliwość zalegalizowania procedowanych robót budowlanych. A zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym postępowań obiektów, wzniesionych w ramach samowoli budowlanej, przed wydaniem nakazu rozbiórki, należy rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jak to jest niezbędne w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W związku z tym na podstawie art. 48 ust 2 i ust 3 w zw z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 PrBud w zw z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz U z 2020r poz 471) PINB w Suchej Beskidzkiej postanowieniem nr 94/2020 z dnia 23 października 2020 roku, znak: PINB.7355.II.35.Z.2020.MG nakazał skarżącemu wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, przy budowie drogi dojazdowej - do ogrodzonych i zabudowywanych działek w Z. - przebiegającej po działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z. - realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz przedłożyć w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. zaświadczenie Wójta Gminy Z. o zgodności budowy w/w drogi dojazdowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 27 października 2020 roku. Na postanowienie to skarżący pismami z dnia 10 listopada 2020 roku złożył zażalenie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie (dalej jako "MWINB") wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia (data wysyłki zażalenia oraz wniosku – 10 listopada 2020 roku). Rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia PINB w Suchej Beskidzkiej postanowieniem nr 106/2020, znak: PINB.7355.II.35.Z.23020.MG z dnia 1 grudnia 2020 roku odmówił przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie. W wyniku jego rozpatrzenia MWINB postanowieniem nr 394/2021 z dnia 26 kwietnia 2021 roku uchylił zaskarżone postanowienie PINB w Suchej Beskidzkiej, wskazując że PINB w Suchej Beskidzkiej nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniesionego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Wskazano, że organem właściwym jest MWINB w Krakowie. Po przekazaniu akt sprawy przez PINB w Suchej Beskidzkiej do MWINB, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia MWINB wydał w dniu 25 stycznia 2022 roku postanowienie nr 58/2022, znak: WOB.7722.199.2021.AJAN, którym odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w Suchej Beskidzkiej nr 94/2020 z dnia 23 października 2020 roku, znak: PINB.7355.II.35.Z.2020.MG. Wskazano przy tym, że postanowienie to jest ostateczne i przysługuje na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Następnie MWINB wydał w dniu 25 stycznia 2022 roku postanowienie nr 59/2022, znak: WOB.7722.199.2021.AJAN, w którym stwierdził na podstawie art. 134 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2) i art. 83 ust. 2 PrBud, że zażalenie wniesione przez skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej nr 94/2020 z dnia 23 października 2020r., którym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. postanowiono inwestorowi wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, przy budowie drogi dojazdowej realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia. Pismem z dnia 3 marca 2022 roku skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie MWINB nr 59/2022. W skardze poniesiono zarzuty naruszenia: 1. "art. 141 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżący uchybił ustawowemu terminowi do złożenia zażalenia i jednocześnie nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu temu terminowi, 2. art. 58 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, podczas gdy wskazał on stan faktyczny będący podstawą złożenia wniosku o przywrócenie terminu tj. objawy chorobowe w okresie trwania 2-iej fali pandemii koronawirusa, tj. m. in. początek listopada 2020 r., a w związku z tym stan wymagający odosobnienia na skutek stanu zdrowia oraz obawy o zdrowie i życie skarżącego oraz osób najbliższych, 3. art. 59 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na skutek przedstawionych argumentów przez skarżącego o stanie zdrowia; 4. art. 42 oraz 43 k. p. a. poprzez uznanie, że pismo zostało doręczone adresatowi w dacie odbioru widniejącej na potwierdzeniu odbioru, podczas gdy koniecznym jest zobowiązanie się odbiorcy do doręczenia pisma adresatowi w myśl wskazanych norm prawnych i wobec czego nie doszło do jego skutecznego doręczenia korespondencji w zgodzie z procedurą administracyjną, albowiem adresat korespondencji przebywał w odosobnieniu w okresie 2-iej fali pandemii koronawirusa, tj. początek listopada 2020 r., na skutek stanu zdrowia oraz obawy o zdrowie i życie skarżącego oraz osób najbliższych". Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia administracyjnego i stwierdzenie, że zażalenie zostało złożone w terminie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 pkt 2) p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 3) w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") sprawa niniejsza ze skargi na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 59/2022 z dnia 25 stycznia 2022 roku, znak: WOB.7722.199.2021.AJAN, w którym stwierdzono na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a., że skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej nr 94/2020 z dnia 23 października 2020 roku, znak: PINB.7355.II.35.Z.2020.MG, z uchybieniem terminu dla jego wniesienia. Wydanie zaskarżonego postanowienia było poprzedzone postanowieniem MWINB nr 58/2022 z dnia 25 stycznia 2022 roku, znak: WOB.7722.199.2021.AJAN, w którym na podstawie art. 59 § 1 i § 2 oraz art. 123 k.p.a. organ odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia. Na to postanowienie skarżący również złożył skargę, która była przedmiotem rozpoznania przez tutejszym Sądem w sprawie prowadzonej pod sygn. II SA/Kr 365/22. Zażalenie na postanowienie musi być wniesione w terminie określonym w art. 141 § 2 k.p.a., to jest w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Zaznaczyć przy tym trzeba – co ma zasadnicze znaczenie dla przedmiotowej sprawy – że gdy strona złożyła zażalenie po terminie (co na gruncie przedmiotowej sprawy miało miejsce i nie ulega wątpliwości) wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, to organ odwoławczy w pierwszej kolejności był obowiązany rozpoznać wniosek o przywróceniu terminu. Ewentualne bowiem przywrócenie terminu otwierało drogę do rozpoznania wniesionego zażalenia. W przypadku natomiast ostatecznej odmowy przywrócenia terminu, konieczne jest następnie stwierdzenie przez organ, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Tak też stało się w niniejszej sprawie. Małopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie najpierw wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu (nr 58/2022), a dopiero następnie postanowienie (nr 59/2022) stwierdzające, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu dla jego wniesienia. Przy czym, co trzeba podkreślić, podstawą dla wydania postanowienia nr 59/2022 było wyłącznie ustalenie okoliczności wniesienia zażalenia po terminie, co miało miejsce wobec nieprzywrócenia terminu do jego wniesienia. Jeżeli zażalenie zostało wniesione po terminie i wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu wniesienia zażalenia (art. 58 § 2), względnie gdy wniosek o przywrócenie terminu został ostatecznie oddalony, organ odwoławczy, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., jest obowiązany wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminowi wniesienia zażalenia Zaznaczyć przy tym należy, że stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia zażalenia nie zależy od uznania organu II instancji, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Każde nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Tym samym organ odwoławczy wobec nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu nie tylko jest uprawniony, lecz obowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., który jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, czyniąc niemożliwym i niedopuszczalnym zarazem, operowanie w odniesieniu do omawianej okoliczności jakimkolwiek marginesem swobody (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 21 marca 1997 r., sygn. SA/Łd 2990/95, NSA z dnia 14 lutego 2017 roku, sygn. II OSK 1363/15, NSA z dnia 11 kwietnia 2019 roku, sygn. II OSK 1043/18, NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. I OSK 2378/20, z dnia 24 listopada 2021 roku, sygn. II GSK 2058/21). Konsekwencją zatem wydania postanowienia MWINB nr 58/2022 z dnia 25 stycznia 2022 roku musiało być wydanie kolejnego postanowienia nr 59/2022 z dnia 25 stycznia 2022 roku, w którym organ stwierdził wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Wydając zaskarżone postanowienie (nr 59/2022) organ nie rozstrzygał już przy tym zasadności lub bezzasadności przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, albowiem ta kwestia została już ostatecznie przesądzona w postanowieniu nr 58/2022. Z tego względu na gruncie niniejszej sprawy, której przedmiotem jest kontrola postanowienia stwierdzającego, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu dla jego wniesienia, nie mogą mieć znaczenia wszystkie powoływane w skardze okoliczności. Koncentrują się one bowiem na braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Okoliczności te mają znaczenie jednak tylko dla oceny zasadności przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, nie mogą być jednak podstawą dla wzruszenia postanowienia stwierdzającego, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu dla jego wniesienia. Konkludując należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, odpowiadało prawu. Należy także podkreślić, że poddane ocenie Sądu postanowienie ma charakter wyłącznie formalny i w żaden sposób nie odnosi się do zagadnień merytorycznych dotyczących toczącego się postępowania. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.